典型案例

慈溪市华侨搪瓷厂诉浙江省慈溪市国土资源局不履行土地调查法定职责案[1]

【裁判要旨】

行政主体以公告形式向相对人表示在具备特定条件下履行一定的行为，若公告内容所涉事项未超出行政主体职权范围，则行政主体违反自己通过公告创设的积极作为义务时，行政相对人可以提起行政诉讼，要求行政主体履行相应的职责。

【案情】

原告：慈溪市华侨搪瓷厂。

被告：慈溪市国土资源局。

第三人：慈溪市庵东镇人民政府。

浙江省慈溪市人民法院一审认定，1995年，慈溪市人民政府根据慈溪市庵东镇人民政府的申请，经地籍调查，权属审核，核准土地登记，确认庵东大会堂的土地使用权人为慈溪市庵东镇人民政府（原庵东区大会堂），明确该宗地南面界线为：东段工艺编织厂墙外侧；西段工艺编织厂围墙外侧；邻联丰工艺编织厂。1996年，因慈溪市联丰工艺编织厂转让土地使用权，原告取得慈国用（1996）字第040031号《国有土地使用证》。该证登记的土地四至中北面界址为：3-10界线，至大会堂墙壁外侧，该文字描述与土地证所附宗地图不一致。2009年10月9日，被告慈溪市国土资源局发布公告，公告内容为：根据《土地登记办法》、《浙江省土地登记办法》等法律法规规定，现将慈溪市庵东大会堂宗地的土地使用权调查结果公告如下。若对公告内容有异议的，请于公告后十五天内向土地所在地镇（街道）国土资源所提出书面异议及证据，再行复核；公告期满没有异议的，将准予发证。公告同时载明了土地坐落、宗地号、宗地面积、土地性质、用途以及宗地四至；其中公告的庵东大会堂南面界址为：他（围）墙外侧，邻市华侨搪瓷厂。同月21日，原告慈溪市华侨搪瓷厂以上述公告的界址内容与原告土地权证界址内容不相吻合为由，向慈溪市庵东镇国土资源所提出书面异议。2009年12月25日，原告提起行政诉讼，诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。在原告起诉前，被告未告知原告异议复核结果。2009年12月31日，被告委托慈溪市宇科勘测设计有限公司对原告宗地进行了勘测。庭审中，被告出示了《慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书》，并明确表示：慈溪市庵东大会堂宗地土地使用权界址明确，其南面界线为原告慈溪市华侨搪瓷厂（围）墙外侧，邻原告；原告土地证北面界线文字描述错误，应以宗地图为准。

原告诉称：原告于1996年购得位于慈溪市庵东镇庵余公路298号的房地产，该房地产宗地的北面界线为：至大会堂墙壁外侧。2009年9月，原告北邻庵东大会堂被拆，其宗地的使用权亦将进行转让。原告在9月18日曾向被告及庵东镇土管所提出书面请求，要求对宗地进行调查审核，并希望在确定宗地四至时能由原告确认。但被告没有理睬原告的要求，而于2009年10月9日就庵东大会堂宗地的使用权调查结果作了公告。原告发现公告地块的南址与原告拥有土地使用权的土地北址相冲突，故于同月21日再次向被告及庵东镇土管所提出书面异议，要求被告对争议宗地进行调查。但是，被告至今对该宗地争议未作出任何调查处理和回复。原告认为，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十三条的规定，被告负责土地权属争议案的调查和调解工作，对原告提出的土地争议调查处理的申请，被告应当依法进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。但本案中，距被告收到原告申请早已过7日，其既未作出受理的决定，又未作出不受理的决定，系典型的行政不作为。现原告诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。

被告辩称：一、原告于2009年10月21日提出的书面异议并非原告所称土地争议调查处理申请。首先，被告于2009年10月9日发布的公告并非进行土地登记过程中的确权公告，而是对已确权土地使用权即慈国用（1994）字第020510号土地使用证登记权属内容进行的再告知。其次，原告异议未载明法律规定的相关内容，不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的申请形式要求。被告无法从原告异议中判读出原告是否提出进行争议土地调查的要求。原告却要求法院根据《土地权属争议调查处理办法》判令被告不作为，于理不通，于法无据。二、原告通过各种途径反映其与庵东大会堂界址存在争议，被告已积极调处、认真反馈。为顺利推进庵东大会堂地块的土地收储，也为及时化解原告等异议及纠纷，被告对该宗地进行了实地踏勘、收集相关资料进行核对比照、委托相关机构进行勘测复核，并由被告相关科室及庵东国土资源所多次当面解释。综上，被告不存在不作为情形，请求驳回原告诉讼请求。

第三人述称：庵东大会堂宗地四至清楚，与原告不存在土地使用权争议，现实中大会堂宗地与原告宗地以墙相隔，界址清晰；被告不存在不作为情形，同意被告答辩意见。

【审判】

浙江省慈溪市人民法院经审理认为：庵东大会堂宗地的土地使用权虽已经登记发证，但根据被告发布的公告内容，原告享有在指定期限内对涉案土地使用权提出书面异议的权利，被告应履行复核的职责。该公告应视为被告启动土地更正登记程序前的收集证据行为。被告应受公告的约束。公告没有明确复核的期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条之规定，行政机关一般应当在接到当事人申请后60日内履行职责。原告于2009年10月21日向被告提出涉案土地使用权的书面异议，至其于2009年12月25日起诉时，已超过了60日的期限。被告在原告起诉前未对争议土地作出调查处理结论，应认定被告存在不履行职责的行为。但被告在本次诉讼中已就原告异议明确告知了调查处理结果，故再责令被告对涉案争议土地作出调查处理已无实际意义。在庭审中，原告仍坚持诉请被告对涉案争议土地作出调查处理，故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款之规定，应确认被告未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理结论的行为违法。至于被告关于原告异议不符合土地权属争议调查处理申请的辩称，法院认为，虽然原告所提异议并非处理土地权属争议申请，对已依法登记发证的土地权属争议，也不适用土地权属争议处理相关规定，但公告内容为被告设定了复核的义务，被告应受公告约束，履行复核的职责，即对原告提出的土地使用权异议重新进行调查核实，并将复核结果告知原告。被告虽辩称对原告反映的争议土地问题，其已积极调处、认真反馈，但并无证据表明被告在原告起诉前已对原告异议进行复核，并将复核结果告知原告。因此，被告辩称不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项规定，判决确认被告慈溪市国土资源局未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理的行为违法。

宣判后，原告以原审判决认定事实错误为由，向浙江省宁波市中级人民法院提起上诉。二审法院经审理认为，原审法院对事实的认定仅仅是对相关事实过程的表述，并没有对相关土地使用权证合法性作出判断。涉案土地权属是否清楚，土地权证是否合法，不属本案审查范围。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。故判决驳回上诉，维持原判。

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[1] 案例来源：最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版，第90页。