第六节　公务员法

一、公务员的概念和范围

公务员在我国是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这个概念是非常大的，因为在西方国家，两党“竞争上岗”轮流执政，轮流执政的这部分官员是政务官，不受公务员法的调整，受宪法关于政治制度的规定调整，相对固定在政府、行政机关内的官僚称作公务员。这样就把议员、法官、政务官都排除在外了。然后对这部分官僚建章立制予以统一规范，这种制度就是公务员制度，调整公务员与国家关系的法律是公务员法。可见，我们国家的公务员概念与其他国家有很大不同。有人说我们和日本很像，日本也是把议员、法官都放进公务员范围之内，但是日本第一是把公务员法当作所有公务人员的一般法，而马上规定法官、议员另有立法规范；第二，日本的公务员法不包括政党——不管是党魁还是党组织总部人员都不在公务员范围内，但是我们国家的执政党和各民主党派的总部人员都是公务员。过去我们用苏联的概念“干部”来概括从事公务的人员，现在用公务员，但是这个公务员概念并非完全与“国际接轨”，而是与过去干部的概念范围大小差不多。

公务员法之前是1993年国务院制定的行政法规《公务员暂行条例》，其并未将法官和检察官纳入公务员范围。这有三种可能，一是因为这是行政法规，不宜超过行政机关范围去规定司法机关的人员也属于公务员；二是国务院沿袭了1957年以后“行政机关工作人员”这一概念范围；第三，1993年前国务院起草这一暂行条例时，曾经组织专门的班子包含学者，研究国外的公务员法律制度，基本了解国外通行做法。其后两年即1995年全国人大常委会制定了《法官法》《检察官法》，似乎局势很明朗，随后制定上升为法律的公务员法，公务员范围没有什么疑问应当延续《公务员暂行条例》的公务员概念和范围。但2005年出台《公务员法》时，却把已经有单行法调整的法官、检察官都放入了公务员范围。但《公务员法》所规定的公务员范围毕竟太大了，不可能统一作出规定；另一方面，此前已经有了《法官法》《检察官法》，所以《公务员法》第三条第二款规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”多少体现了“分类管理”的原则。分类管理是公务员制度通行的原则，是经过多国验证的公务员管理经验。

具体来说，公务员包括以下七类机关中除工勤人员以外的工作人员：中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关。

实际上，还不止于此，还包括以下三类组织中除工勤人员以外的工作人员：第一，人民团体。人民团体是指全国政协的组成单位：工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个团体。第二，群众团体现在多称为社会团体，是为一定目的自愿结合成的社会组织。包括学术团体，如哲学学会、党史研究会、数学学会；行业协会，如作家协会、戏剧家协会、个体劳动者协会。或者是由特殊需要、特殊爱好而组成的协会，如老年人协会、消费者协会、残疾人协会，武术协会等。群众团体的主要作用是：互通信息；交流学术观点、成果，切磋技艺，促进专业、行业内部的协作。它们在性质上虽不同于国家机关工作人员，但在传统管理上历来属于干部范围，对其参照《公务员法》进行管理。第三，具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，也参照《公务员法》进行管理。

二、公务员的录用和退出

这一题目下是叙述公民如何成为公务员和从公务员队伍如何退出这样两个环节，即“进”和“出”这两个环节。

（一）公务员录用制度

公务员录用制度是指国家行政机关依据有关法律和法规的规定，按照一定的标准和法定的程序，采用公开考试、严格考察、择优录取的办法，将符合条件的人员录用为公务员的制度。公务员录用制度建立起始于改革开放以后的1980年，正式建立于1989年。1980年，邓小平同志提出要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，要健全包括招考制度在内的一系列干部人事制度。1987年，党的十三大将干部人事制度改革的重点确定为建立国家公务员制度。1989年，中组部、人事部下发了“关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知”，通过考试选拔录用国家机关工作人员的工作就此展开。较大规模的录用一般采取多个部门联合招考的形式进行，较小规模的则采取各个部门单独招考的形式。到2009年止经过了20年的发展已经形成了比较稳定的人才录用选拔体系。2005年通过了《公务员法》，按照该法，公务员录用都以考试择优录用统一进行。中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织；地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。

公务员的考试内容一直调整，最近的调整是《公务员法》实施之后。根据2006年1月1日起施行的《公务员法》相关规定，将考试类别调整为综合管理类和行政执法类，所有依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位为综合管理类，考试科目为“行政职业能力测验一”和“申论”两科；中央垂直管理机构地（市）以下所有机关及部分中央垂直管理机构中的省级机关和直属机构，部分依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位为行政执法类，考试科目为“行政职业能力测验二”和“申论”。2007年的调整，最终将“行政职业能力测验一”和“行政职业能力测验二”合并为统一的“行政职业能力测验”，不再区分报考类别，使报考各类职位的考生都处于相同的起跑线上。综合管理类与行政执法类考生答题区别在“申论”中体现。此后沿用至今，没有结构性变化。

《公务员法》对公务员的录用条件是用反面（否定性）限制的办法规定的。《公务员法》第二十四条规定：“下列人员不得录用为公务员：（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；（二）曾被开除公职的；（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。”第三项因为是概括性条款，有弹性地适用于多种情形，是一个“利器”。《公务员法》第十一条补充了正面规定的公务员录用条件，包括下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件。这七个条件基本上都是具体的，只有第四项条件“具有良好的品行”是有很大解释空间的。例如几年前曾因为与有妇之夫发生关系被事业单位处分过的人，考公务员在良好品行上算不算有问题？这种弹性条款是政策性或者策略性很强的规定，需要有较高水平处理才能妥当。

另外鉴于行政程序越来越公开透明，《公务员法》第二十六条规定录用公务员，应当发布招考公告。招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。而且招录机关应当采取措施，便利公民报考。

（二）公务员退出

以往教科书绝少用“退出”这一用语来概括公务员离开公务员队伍的种种情形。但是无论是正常退休、离休、辞职、辞退，还是发生情形较少的纪律处分中的开除，实际上都是离开公务员队伍。故本书采用这一最容易理解的词汇来概括上述种种离开公务员队伍的情形。

公务员进入公务员队伍后与国家建立了雇佣关系、职务关系。职务关系是公法关系，讲的是公务员在公法上要履行什么义务和职责，为此享有公法赋予行政机关的公权力。雇佣关系是一种社会法关系，因为个人的劳动权利是社会权利，公务员是通过进入公务员队伍实现其劳动权利，由此形成的是社会法关系。作为劳动者享有年老体弱退休、离休、辞职的权利。行政机关也享有公务员不履行职责却又无法给予纪律处分或者纪律处分也不奏效时，采用辞退的办法，使之离开公务员队伍的权利。

1.退休

公务员退休是指公务员因达到退休年龄等原因而退出工作岗位，公务员退休制度是社会保障制度的重要组成部分。建立公务员退休制度，对于维护公务员的合法权益、促进公务员队伍的新陈代谢都具有重要的意义。根据法律规定，我国公务员退休的类型有两种，一是法定退休，它侧重于体现退休是公务员的一项义务；二是自愿退休，这种退休更多体现的是退休的权利色彩。

法定退休有人又称之为强制退休，指公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的退休。关于公务员的退休年龄，《公务员法》没有具体规定，现在是按照企业职工退休的法定年龄办理，即男职工年满六十周岁，女职工年满五十周岁，在管理技术岗位的女职工年满五十五周岁。除了年龄到了退休年龄外，法定退休还有另一种情形即身体条件已经完全不能承担工作，亦可办理退休。

提前退休。公务员符合一定条件，自愿要求退休，经任免机关批准，可以提前退休：（一）工作年限满三十年的；（二）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；（三）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。

2.离休

所谓“离休”指离职休养，就是具备一定条件的公务员从公务员队伍退下来后，依然享受和原职位相同的所有工资福利待遇等的称谓。这是国家针对业已退出工作岗位的、新中国成立前参加革命的老同志设立的一种较优越的社会保障措施。离休的条件是：中华人民共和国建立前参加中国共产党领导的革命战争，脱产享受供给制待遇和从事地下革命工作的老干部，在达到规定年龄而退出工作岗位后，实行离职休养制度。

新中国成立前参加革命具体包含以下情形：

（1）1949年9月30日前参加中国共产党所领导的革命军队的；在解放区参加革命工作并脱产享受供给制待遇的；在敌占区从事地下革命工作的。

（2）在东北和个别老解放区，1948年底以前享受当地人民政府制定的薪金制待遇的干部，也可以享受离休待遇。

（3）1949年1月1日至9月30日参加革命工作，实行部分供给、部分工资制（含包干制）的，或既享受过供给制待遇、又享受过薪金制待遇的干部。

（4）新中国成立前是解放区机关工勤人员和公营企业、事业单位的工人，享受供给制待遇，以及1948年底以前在东北和个别老解放区，享受当地人民政府制定的薪金制待遇的工人，在达到国家规定的退休年龄前提拔为干部的。

（5）新中国成立前参加革命工作的干部，现在是工人的，须同时具备下列条件：新中国成立前在中国共产党领导下提拔为脱产干部、享受供给制待遇的，或从事地下革命工作的；当干部（含从事地下革命工作）的时间必须长于当工人的时间；不属于因犯错误、受处分而安排当工人的。

（6）新中国成立前参加革命工作，因工作需要由上级主管部门调派到集体所有制企业、事业单位工作的国家干部（包括军队转业干部）。

（7）1948年底以前在根据地、解放区入党的农村党员，新中国成立前被提拔为享受薪金制待遇的干部。

（8）在1949年9月21日中国人民政治协商会议第一届全体会议召开以前，加入中国国民党革命委员会（包括三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会）、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等民主党派的成员，一直拥护中国共产党，坚持革命工作的。

（9）抗日战争时期，在根据地、解放区加入中国共产党，1953年底以前提拔为脱产干部，一直坚持革命工作的。

（10）按中央组织部组通字［1986］8号文件规定，将参加革命工作时间改为新中国成立前的半脱产乡干部。

（11）新中国成立前来我国参加革命工作，新中国成立后一直在我国从事革命和建设事业，符合干部离休条件的外国籍干部。

离休的年龄条件。部长、省长以上及相当职务的干部，正职65周岁，副职为60周岁；行署专员以及相当职务的干部，年满60周岁；其他干部，男为60周岁，女为55周岁；身体不能坚持正常工作的，可以提前离休；确因工作需要、又能坚持正常工作的，可适当推迟。

离休后的待遇。基本政治待遇不变，生活待遇略为从优。离休后工资照发，并按照参加革命工作的不同时间，每年增发1～2个月的本人标准工资作为生活补贴。享受上述待遇的离休干部，一律不再发给任何形式的奖金。另外，对老干部离休后的医疗、住房、用车、生活用品供应及其他有关生活待遇，都有相应规定。离休干部所需各项经费，由原工作单位列入预算。

当时为了解决干部终身制的问题，针对特定情形设计了这种离休制度。但时至今日，这项制度基本上完成了使命。因此，2005年通过的《公务员法》并无规定涉及该制度。

3.辞职

辞职指公务员辞去公职。公务员自愿加入公务员队伍，当然也可以按照自己意愿退出公务员队伍，但因为公务员毕竟是从事公务的人员，没有任何限制，将使得公务员辞职成为很随意的事，影响公务员队伍的稳定和威信。因此，《公务员法》规定公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：

（1）未满国家规定的最低服务年限的；

（2）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；

（3）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；

（4）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；

（5）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。

为了使公务员辞去公职更加慎重、严肃，《公务员法》规定，公务员想要辞职应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。

4.辞退

辞退是行政机关对公务员主动采取的令公务员离开公务员队伍的活动。辞退并不是行政处分，所以与开除有区别。是一种对不称职、不能胜任工作的公务员采取的非处分方式令其离开公务员队伍的措施或方法。公务员有下列情形之一的，予以辞退：

（1）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；

（2）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；

（3）因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；

（4）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；

（5）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。

为了防止行政机关利用辞退侵害公务员的合法利益，公务员法作出了限制性规定，对有下列情形之一的公务员，不得辞退：

（1）因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；

（2）患病或者负伤，在规定的医疗期内的；

（3）女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；

（4）法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。

5.开除

开除是惩戒公务员的方法之一，也是最严重的行政处分。在公务员奖惩的题目下会专门叙述。这里不赘述。

三、公务员的管理制度

（一）任职、免职

1.国家公务员职务任免的含义

国家公务员的职务任免，是国家公务员任职与免职的统称，指任免机关依据有关法律、法规，按照一定的标准条件，通过法定程序，任命（聘任）或者免去国家公务员担任的某一职务。目前对国家公务员担任的所有职务都必须进行任免，不仅对担任领导职务的必须办理，而且对担任非领导职务的也必须办理，不仅在晋升、降职时办理，在录用、调任、轮换、挂职锻炼、退休时也要办理。

2.国家公务员的任用方式

国家公务员的任用方式主要有三种，即选任制、委任制和聘任制。国家公务员中政府组成人员的任免，根据宪法和组织法的规定，由各级人民代表大会及其常委会选举产生或者决定任命。非政府组成人员的任免根据《公务员法》的规定，实行委任制，部分职务实行聘任制。

（1）选任制

选任制是一种通过民主选举确定任用人选的任用方式。根据宪法和组织法的规定，各级人民政府组成人员的产生和任免的方式如下：

全国人民代表大会根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选，并有权罢免上述人员。在全国人民代表大会团会期间，人大常委会根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，发布任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的命令（国家主席令）。

地方县级以上各级人民政府的正副领导人由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表联名提名，选举产生。人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。闭会期间，由本级人大常委会决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长因故不能担任职务时，从本级人民政府副职领导人中决定代理的人选；根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府的秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免。由同级人大或者其常委会以公告形式发布任命决定。

（2）委任制

委任制是指由任免机关在其任免权限范围内，直接确定并委派某人担任一定职务而产生的公务员。我国公务员中的非政府组成人员主要是委任制的公务员。

如国务院各部委的副职领导、直属机关、办事机关等的正副职领导，由国务院常务会议决定任命。县以上各级人民政府及其部门的派出机关，其领导人员由派出的政府机关及其部门决定任命。我国目前公务员的任用以委任制为主。

（3）聘任制

聘任制是指行政机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则以合同的方式聘用而产生的公务员。通过引入市场机制，实行聘任制，可以克服委任制的不足，促进公务员队伍的合理流动和新陈代谢，疏通出口，增强公务员队伍的活力，提高政府工作效率。其实国外聘任制是常见的，尤其是先进国家实行地方自治，地方议会拥有地方重大事务的决定权，有的是地方议会选举市长，也有的是聘用市长来承担执行任务和日常的管理事务。如2008年顺利承办奥运会后，伦敦市市长来京交接2012年奥运会的事宜，该市长就是伦敦市议会聘任的市长。

2.免职

免职也分为选任制公务员的免职和委任制公务员的免职。聘任制是靠签合同建立法律关系的，故该法律关系完成归于消灭取决于合同的规定。

选任制公务员的免职有两种情形：（1）任届期满，不再连任自然免除。（2）任期内被罢免、被撤职或者辞职被接受。

委任制公务员具有下列情形之一的，应予免职：（1）晋升职务后需要免去原任职务的；（2）降低职务的；（3）转任的；（4）辞职或者调出机关的；（5）非组织选派，离职学习期限超过一年的；（6）退休的；（7）其他原因需要免职的。

（二）考核

公务员的考核是指拥有法定公务员考核权限的国家行政机关根据公务员法及其相关规定所明确的公务员考核内容、标准和程序，对考核权限内的国家公务员进行的专门性的考察和评价的制度。

1.考核原则

考核是公务员管理的基础性工作，是公务员制度建设中的一个重要环节。为了保证公务员考核能够顺利有效地实施，必须坚持以下原则：

全面考核和重点考核相结合的原则。全面考核是指对公务员的德、能、勤、绩、廉五个方面要逐一进行考核。重点考核是指在全面考核德、能、勤、绩、廉的基础上，要着重考核工作实绩，并把工作实绩作为评价公务员的主要依据。

客观、公正、公开、民主的原则。“客观”就是要实事求是地对公务员作出评价，全面地本质地反映公务员的政治、业务素质和实绩工作情况，避免片面性。

“公正”就是对任何公务员都要按规定的程序进行考核，评定考核结果要公道，要能够全面公正地反映公务员的情况。考核结果的使用也要公道，使考核成为激励公务员奋发上进的有效手段。“公开”就是要将考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准公之于众，考核结果要书面通知本人。“民主”就是要走群众路线。比如，对非领导成员公务员进行考核时，考核委员会或考核小组必须有群众代表参加；主管领导在给公务员写评语、提出等次意见之前，要广泛听取群众意见；对领导成员公务员进行考核时，要进行民意测验和民主评议等等。

分类考核的原则。考核对象不同，考核的标准和方法也有所不同。对非领导成员公务员的考核，由主管领导提出考核等次建议，由机关负责人或其授权的考核委员会确定，以体现机关管理首长负责制的要求。对领导成员公务员的考核，按照干部管理权限，由党委及其组织部门负责。对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式进行，对领导成员公务员的定期考核采取届中届末考核的方式进行。在实际工作中，对专业技术类公务员、行政执法类公务员的考核，也应采取与考核综合管理类公务员有所不同的考核标准和考核方法。

考用结合的原则。对公务员的考核必须同正确使用考核结果有机结合起来，考核结果要作为调整公务员的职务、级别和工资以及公务员的奖励、培训、辞退的依据。这样才能发挥考核的作用，使考核工作成为公务员管理中不可缺少的重要环节。否则，考核成了为考核而考核，徒具形式，这样不但不会收到良好的效果，最终也难以坚持下去。

2.考核的对象和方法

考核对象目前仅限于非领导公务员的考核，按照2007年1月颁布的《公务员考核规定（试行）》第二条规定：“对领导成员的考核，由主管机关按照有关规定办理。”

定期考核采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初进行。这是目前一直比较严格实行的一项考核。也是公务员非常重视，对其影响比较大的考核。

3.考核存在的问题

考核目前存在的较大问题是，考核标准无法穷尽所有情形，而应对意外情况、突然出现的情况，社会虽然迫切需要行政机关出手处理，但因无考核标准，所以公务员面对此类情形时，宁愿选择什么都不做，也不愿意因为做出了相应举措却不被考核所认可。客观上说，考核也好，公务员行为也罢，都不能基于对“职权法定”过于狭隘的理解。因为职权法定是为了防止行政机关及其公务员过度使用侵益权力而设置的原则。如果出现紧急情况、突发情形，社会迫切需要政府提供的往往是一种服务，不能一概说职权法定，故而拒绝提供这种服务。

（三）职务升降

1.晋升

公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升职务，在规定任职资格年限内的年度考核结果均为“称职”以上等次。

（1）资格条件

晋升须具备一定的资格条件。例如晋升乡科级领导职务的公务员，要具备以下条件：

具有大学专科以上文化程度，具有正常履行职责的身体条件；如果是晋升乡科级正职领导职务的，要有担任副乡科级职务两年以上的经历；晋升乡科级副职领导职务的，应当担任科员级职务三年以上，等。

（2）年限条件

公务员晋升有一定的年限要求是合理的，经验的积累、职业知识的积累、处理问题的能力的提高都要假以时日，因此各国公务员都是循序渐进，以一定年资为条件作为晋升条件的。如前所述，国外的公务员是不与政府共进退的官僚，是事务官，不是政务官。所以稳定是这支队伍的特点。晋升把年资当作比较重要的条件，才能进一步维持这种稳定。

晋升之前需要有一定的年限资格如晋升科员职务，应当任办事员三年以上。晋升副主任科员职务，应当任科员三年以上；晋升主任科员职务，应当任乡科级副职领导职务或者副主任科员三年以上。诸如此类，每个级次都有相应的年限要求，且这些年限要求是公务员法直接规定的。

（3）晋升程序

公务员晋升职务，要逐级晋升。特别优秀的公务员或者因工作特殊需要的，可以按照破格或者越级晋升职务的程序进行破格或者晋升职务。

公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：首先是民主推荐，确定考察对象；其次是组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；第三步是按照干部管理权限集体讨论决定。最后按照规定办理任职手续。公务员晋升非领导职务，参照前款规定的程序办理。

机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。

厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。

公务员晋升领导职务的，要按照有关规定实行任前公示制度和任职试用期制度。

2.降职

科员以上职务的公务员，在定期考核中被确定为不称职的，应予降职。公务员降职，一般降低一个职务层次。

公务员降职要依照公务员法规定的程序进行：

（1）提出降职建议；

（2）对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见；

（3）按照干部管理权限集体讨论决定；

（4）按照规定办理降职手续。

降职的公务员，在新的职位工作一年以上，德才表现和工作实绩突出，经考察符合晋升职务条件的，可晋升职务。其中，降职时降低级别的，其级别按照规定晋升；降职时未降低级别的，晋升到降职前职务层次的职务时，其级别不随职务晋升。

（四）奖惩

1.奖励

公务员或者公务员集体工作表现突出，有显著成绩、贡献，或其他突出事迹的，法律规定给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。

工作表现突出、有显著成绩、贡献，或其他突出事迹，按照公务员法的规定具体体现为下列情形：第一，忠于职守，积极工作，成绩显著的；第二，遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；第三，在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的；第四，为增进民族团结、维护社会稳定作出突出贡献的；第五，爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；第六，防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；第七，在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，作出贡献的；第八，同违法违纪行为作斗争有功绩的；第九，在对外交往中为国家争得荣誉和利益的。

最后是兜底性条款：有其他突出功绩的。

奖励种类为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。

给予公务员或者公务员集体奖励，按照规定的权限和程序决定或者审批。

2.惩戒

（1）惩戒的标准

公务员是行使公权力的行动者，活动必须有法律依据，遵守法定程序，以及遵守公务员纪律。按照公务员法的规定，公务员要遵守以下禁止性规定，否则将受到惩戒：

a.散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；这是各国的普遍通例，公务员政治中立。对于两党轮换制的国家而言，这是非常重要的，因为内阁可以在不同党派手里换来换去，但是国家的稳定和公务的连续需要一只不受政治影响的队伍。

b.组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；

c.玩忽职守，贻误工作；

d.拒绝执行上级依法作出的决定和命令；

e.压制批评，打击报复；

f.弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；

g.贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；

h.违反财经纪律，浪费国家资财；

i.滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；

j.泄露国家秘密或者工作秘密；

k.在对外交往中损害国家荣誉和利益；

l.参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；

m.违反职业道德、社会公德；

n.从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；

o.旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；

p.违反纪律的其他行为。

这些禁止性规定说是公务员的纪律，其实许多含有法律内容。主要视情节轻重，如玩忽职守，贻误工作，轻者是违反公务员纪律，严重的就是触犯法律构成渎职罪。

（2）惩戒的例外

行政机关是首长负责制的体制，公务员执行公务时，经常会遇到上级命令与法律规定有冲突或者上级的决定或者命令有错误的情形，是否绝对服从？过去缺乏明确规定，陷公务员于两难之间。公务员法明确规定，在这种情况下，公务员可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

（3）纪律处分的种类和内容

纪律处分从轻到重分为六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。

受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。

公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受撤职处分的，按照规定降低级别。

公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

（4）惩戒决定的作出和作出程序

纪律处分对公务员来说是一件很严重的事，所以要非常严肃，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。

监察机关基于《行政监察法》有权受理对公务员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为。这种处理，可能是查无实据而结案，也可能查有实据导致纪律处分。如果监察机关认为应当给予该公务员纪律处分，对于其作出的决定，有关行政机关或者人事部门应当执行。

（五）申诉控告

1.向原处分决定机关申请复核，向同级公务员主管机关或处分的上级机关申诉

公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

所谓人事处理包括：纪律处分，辞退或者取消录用，降职，定期考核定为不称职，免职，申请辞职、提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇等。

原处理机关应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定。受理公务员申诉的机关应当自受理之日起六十日内作出处理决定；案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过三十日。复核、申诉期间不停止人事处理的执行。

公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。

公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。

2.向监察机关申诉

公务员对处分不服，也可以依照《行政监察法》向行政监察机关申诉。申诉要自收到处分决定之日起三十日内向监察机关提出。监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定。

监察机关对受理的不服主管行政机关处分决定的申诉，经复查认为原决定不适当的，可以建议原决定机关予以变更或者撤销；监察机关在职权范围内，也可以直接作出变更或者撤销的决定。

3.向监察机关的上级机关申请复核

公务员对监察机关作出的复查行政处分的决定仍不服，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。

思考题：

1.行政机关的含义和特征是什么？

2.行政机关合法成立是指什么？

3.行政机关有哪些种类？

4.行政机关之外还有怎样的行政主体？

5.行政机关体制上最重要的制度是什么？

6.行政编制在法律上的作用为何？

7.公务员在我国的范围为何？

8.公务员管理制度有哪些？其特征是什么？

9.公务员的惩戒和救济指的是什么？

案例：

2014年8月17日，中国人民大学学术期刊《国际新闻界》刊登了一则《关于于某某论文抄袭的公告》，该公告中称经编辑部仔细比对，发现于某某发表在该刊2013年第7期的论文《1775年法国大众新闻业的“投石党运动”》，大段翻译Nina R.Gelbart发表于《Eighteenth-Century Studies》1984年第4期的论文《Frondeur Journalism in the 1770s：Theater Criticism and Radical Politics in the Prerevolutionary French Press》，甚至直接采用Gelbart引用的文献作为注释。该公告还附上了两篇论文全文，并用黄色标注了于某某具体抄袭的内容。据此北京大学经调查后于2015年1月9日作出关于撤销于某某博士学位的决定（于某某已于2013年取得北京大学博士学位，且该篇涉嫌抄袭的论文并不是构成申请博士学位的必备要件）。于某某对此不服提出了校内申诉； 2015年3月17日北京大学作出申诉处理决定，认为经北大学生申诉处理委员会认真复查和充分讨论，认定世界历史专业博士于某某发表的论文存在严重抄袭行为，因此决定维持原处理决定，撤销于某某的博士学位。此后于某某针对北京大学撤销其博士学位的处理决定向北京市教委提出申诉同样也未获支持。

2015年7月17日，因公开发表的学术论文涉嫌抄袭，已取得的博士学位被北京大学撤销，于某某将北京大学诉至法院，其中涉及诉讼有两个。其一是信息公开案。2015年5月，于某某要求北大审查于论文过程中的4项会议记录与2份文书。6月17日，于某某收到北京大学信息公开办公室发来的电子邮件，邮件中回复，于所申请的6项材料，除了《关于于某某学术论文抄袭事件尽快做出处理意见的通知》，4项会议记录和一份法律意见书均是“学校工作过程中产生的内部工作资料，属于不予公开范围”。本次诉讼中，于某某提出了要求北京大学公开前述信息的诉讼请求，以此作为本人申辩前提；其二是要求法院判令撤销《关于撤销于某某博士学位的决定》并恢复于某某博士学位证书的法律效力。北京市海淀区人民法院受理了此案。

请思考：

北京大学在本案之中是否能够作为适合的被告？其依据是什么？

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[1]副省级市是八十年代以后国务院政策形成的。副省级市基本上都是国务院批准的较大市。但是目前省会所在地的市当中还有一些不是副省级市，而是所谓地市级，所以目前统称之“较大市”不能和副省级市画等号。另外，副省级市是政策设定的，而较大市是法律设定的，按照政策副省级市在人事任免权限方面和领导配置级别方面与地级市是有区别的。

[2]http://www.360doc.com/content/13/0429/06/7499155_ 281658171.shtml.

[3]能源局是归发改委领导的部管局。

[4]由于“三提五统”是农业税的一种，随之2006年中央决议取消农业税，“三提五统”也寿终正寝。