第一节　依法全面履行政府职能的目标

改革开放30多年来，我们先后进行了7轮比较集中的行政体制改革。2013年，新一届政府启动了以转变政府职能为核心的新一轮改革，出台了一系列重大举措，取得了重大进展。第一，简政放权取得重大阶段性成果。新一届政府从实际出发、从自身改起，有序推进向市场、社会和地方政府放权。大力取消和下放行政审批等事项；减少合并了一批财政专项转移支付项目；改革工商登记制度，大幅降低创办企业的门槛，将“先证后照”改为“先照后证”，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将企业年检制度改为年度报告制度；探索建立负面清单制度等。第二，政府机构改革稳步实施。根据《国务院机构改革和职能转变方案》和国务院专题电视电话会议的安排，中央层面共撤掉4个正部级机构，减少2个国务院组成部门，完成了十几个部门的职能、人员、装备的划转，实现了铁路政企分开；理顺了投资规划、食品安全风险监测和评估、出入境卫生检疫管理等40多个方面的职责交叉事项；整合检验、检测、认证机构，推进部门和系统内整合以及跨部门、跨行业、跨地区的整合；将分散在各相关部门的不动产登记职责集中，为建立统一的不动产登记制度打下基础。按照党中央、国务院下发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》和国务院专题电视电话会议精神，地方层面稳步推进相关工作。第三，行政管理方式创新加快推进。创新宏观调控方式，提高宏观调控的针对性和协调性；将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，堵塞监管缝隙和漏洞；推广政府购买服务并启动试点工作。第四，行政权力运行得到有效规范。认真落实中央八项规定精神，严格落实国务院“约法三章”，着力解决群众反映强烈的“四风”问题。

总体上看，我国上下并举推进行政体制改革成效显著，形成了基本适应社会主义市场经济体制的政府职能和机构体系，行政体制日益完善，政府治理更加有效。主要表现为：政府对微观经济运行的干预逐步减少，行政审批制度改革深入推进，宏观调控体系逐步健全，市场监管、社会管理和公共服务职能不断加强；政府组织结构持续优化，机构设置和职责体系趋于合理；行政运行机制日渐完善，行政管理方式逐步转变；法治政府建设全面推进，依法行政不断取得新进展。三十多年来，行政体制改革不断深化，为我国经济持续发展和社会全面进步提供了有力保障。

同时，现行行政体制仍存在一些不适应新形势新任务新要求的地方，政府职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。主要表现为：政府职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得还是过多，一些该管的又没有管好；一些领域机构重叠、队伍杂乱、人浮于事问题依然存在；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，群众办事不便，行政效能不高；行政不作为、乱作为乃至以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到全面有效遏制。解决这些问题，迫切需要深化行政体制改革、完善有关制度机制、加快转变政府职能。

政府职能转变是在经济社会发展新形势下对原有政府职能的重新审视和认识。通俗地说，就是根据经济社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责哪些需要保留或转移，哪些需要增加或减少；原有的行政功能哪些需要强化和弱化，哪些需要补齐或取消。加快转变政府职能、科学设定政府职能是依法全面履行政府职能的前提和基础。推进依法行政、建设法治政府，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。推进简政放权、放管结合，加快转变政府职能，紧紧抓住了行政体制改革和经济体制改革的核心，把握了完善社会主义市场经济体制、加强社会建设的要害。2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话中提出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，推动大众创业、万众创新，充分发挥中央和地方两个方面的积极性，促进经济社会持续健康发展，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。这项改革是“牛鼻子”，具有牵一发动全身的重要作用：

第一，加快转变政府职能是提高政府治理能力的应有之义。有效的政府治理是国家治理现代化的重要内容。只有加快政府职能转变，把政府该做的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护工作做好，才能切实提高国家治理能力。值得注意的是，政府职能转变还涉及职能履行方式朝着更加理性、开放、合作的方向调整。一方面，政府要打破传统由政府垄断所有事务的做法，尽可能让社会、民间参与管理和服务，如采用政府购买、委托承包等手段让更多的社会组织参与公务履行，采取公私合作的方式吸收民间资本和技术，提高政府的公共供给能力。另一方面，要变刚性的管理手段如行政许可、行政处罚、行政强制为柔性的管理手段如行政合同、行政指导和行政奖励等，从过去的命令服从转变为沟通合作。

第二，加快转变政府职能是完善社会主义市场经济体制的必然要求。政府插手微观事务越多，市场主体的自由度就越小，市场机制发挥作用的空间就越小。只有把政府职能转变到位，理顺政府与市场的关系，真正解决政府干预过多过滥和监管不到位等问题，才能使市场在资源配置中起决定性作用，政府的作用也才能更好地发挥。

第三，加快转变政府职能是全面深化改革的关键环节。我国经济发展的诸多问题都与政府职能和管理方式密切相关。政府职能，涉及政府和市场、政府和社会、中央和地方等方方面面的关系，政府职能转变与其他各项改革环环相扣。只有让转变政府职能这个关键一环顺利运转起来，才能把全面深化改革的大棋局盘活、走好。

第四，加快转变政府职能是防治腐败的“釜底抽薪”之策。建设廉洁政府是我们的重要目标，也是人民群众的普遍期待。形形色色的审批事项，各种名目的认定、培训、考试、评审、证书，不仅给市场和社会竖起了一道道“篱笆”、一堵堵“墙”，也给权力寻租提供了空间。大力推进简政放权、转变政府职能，削减政府权力，规范行政权力运行，可以有效减少权力寻租机会，从源头上预防腐败。

为此，《纲要》明确了依法全面履行政府职能的目标，即牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府职能切实转变，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职责依法全面履行。

一是树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。五大发展理念，首先是对政府履职提出的新要求，要把发展基点落在创新上，让创新贯穿党和国家一切工作；增强发展协调性，正确处理发展中的重大关系；坚持绿色发展，加强生态文明建设；更高层次开放经济，积极参与全球经济治理；改善民生，惠民利民，让全体人民在发展中有更多获得感。

二是明确政府要“有所不为”，不做不该做的事。政府要扭转“越位”现象，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，退出公民、法人或其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项领域。同时，加强和改善宏观管理，把更多精力集中到事关长远和全局的重大事项上来，提高政府管理科学化水平。

三是明确政府要“有所为”，把该做的事做好。政府要扭转“缺位”现象，积极履行职责和发挥作用，敢于担当，进一步强化和提升在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面的能力。要把简政放权、房管结合、优化服务结合起来，严格事中事后监管，管住管好政府该管的事。对该管不管、该管没有管好的，懒政、庸政、怠政的，要依法问责，绝不姑息。