第四节　优化政府组织结构

政府组织结构，是政府的机构、职责、人员编制等行政资源的配置形式及其相互关系，是政府履行职能的组织保障。政府组织结构是政府权力的组织载体和表现形式，政府机构改革、职责和人员的调整都是在权力结构调整基础上所进行的变革。在社会主义市场经济深入发展的时代背景下，优化政府组织结构是加快转变政府职能的必然要求，是深化行政体制改革的重要内容。

党的十八届三中、四中全会对优化政府组织结构作出了部署。三中全会《决定》提出加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；优化政府组织结构，优化政府机构设置、职能配置、工作流程；严格绩效管理；理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制；推进机构编制管理科学化、规范化、法定化；建立事权和支出责任相适应的制度。四中全会《决定》提出完善国家机构组织法；完善行政组织和行政程序法律制度；行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当；推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。根据党中央、国务院有关要求，《纲要》就优化政府组织结构提出了以下措施：

一、完善行政组织法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化

（一）完善行政组织法律制度

在内容上，行政机关组织法通常规定行政机关的性质、法律地位、组成、结构、职权以及设立、变更、撤销的程序。行政组织法是关住权力的笼子之一，行政机关的设立和运作应当有组织法根据。目前，规范各级政府及其部门机构设置、职能权限的除了《宪法》的相关条款，还有《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，以及全国人大或者地方人大通过的国务院及地方政府机构改革方案。在实践中，具体规定行政机关职能、内部机构设置、编制规模的主要是“三定”规定。

目前，行政组织法律制度还存在位阶低、规范性弱、变动性大等问题，这也是政府机构改革始终未能摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的一个重要原因，为此，《纲要》强调要完善行政组织法律制度。具体说来，可以从以下方面推进：

一是在现行组织法规的基础上，全面、完整地规定划分和设置行政机构的原则与标准、设立、撤销和合并的程序、机构性质、内部机构设置、工作原则、领导体制等。

二是推进完善各级政府间事权划分的法律制度。研究中央与地方关系法律制度，对中央和地方各自专有事权、共有事权、委托事权等作出规定。加强单行法律对其规范领域的事权划分和组织规范的作用。逐步以法律取代政策作为中央和地方事权划分的依据，以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和连续性。

三是研究完善行政机构设置和编制管理法律制度。加强机构编制制度、标准体系建设，完善管理办法，严格按照“因事设岗、因岗择人”的原则，控制行政机构在编人员和非在编人员编制。

（二）完善行政程序法律制度

法学界有观点认为，程序是法治与恣意而治的分水岭。有效规范行政权力，不仅应当在实体法上对权力配置做出规定，还应当在程序法上对权力运行规则作出规范。

我国行政程序立法以行政诉讼法开启，规定合法的行政行为应当“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”，后有立法法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法、行政复议法、政府信息公开条例、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等专门规范行政程序的单行法。一些地方政府制定了统一的行政程序规章，比如2008年出台的《湖南省行政程序规定》，2011年出台的《山东省行政程序规定》，2015年出台的《江苏省行政程序规定》《宁夏回族自治区行政程序规定》，还有一些较大的市也出台了行政程序规定。目前我国规范行政程序的法律制度已经初具规模，对约束政府行为发挥了重要作用。

我国行政程序法律制度还存在一些问题：一是某些重要的行政行为依然缺乏系统、明确的法定程序规范。比如行政决策、行政规划、行政指导、行政收费、行政调解、行政裁决等行为的程序规范散见于多个单行法律法规，欠缺统一规定，行政机关自由裁量权较大。二是现有的程序制度在体系上比较零散，衔接和一致性还不够，互相之间有冲突。三是违反法定程序、侵犯程序权利行为的法律责任不够明确。

完善程序法律规范，应当以建立合理、高效、可操作的程序制度为目标，处理好行政实体法与行政程序法的关系，处理好规范外部行政行为与内部行政行为之间的关系。加强对行政活动的一般性原则、一般的程序制度以及单行法没有规定的重要程序制度的规范，同时继续完善已有的行政程序方面的单行法。明确规定违反程序的责任。鼓励地方积极探索行政程序制度建设。如此，将各类行政行为运行的全部过程纳入法治化轨道，规范行政权力的配置与运行。

二、深化行政体制改革

行政体制是关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等制度的总称。相应地，行政体制改革包括政府职能转变、组织机构调整、运行机制完善、行政流程优化、管理方式创新等多方面内容。

（一）优化政府机构设置，积极稳妥实施大部门制改革

政府机构设置过多、分工过细，是造成部门职能交叉、权责脱节、运行不畅、效率低下的主要原因。实行大部门制改革，已是许多国家推进政府组织结构优化的主要措施。党的十七大以来，中央多次提出大部门制改革要求，体现了中央对优化政府组织结构的决心。大部门制改革，主要是对职能相近、管理分散、分工过细的机构，和职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成科学合理、精干高效的管理体系。一般来说，需要进行综合管理的职能部门适合搞大部门制，而专业性较强且与其他部门职责关联性不大的机构则宜单独设置，既要防止因机构设置过细造成力量分散、职责交叉、效率降低，又要考虑合理的专业分工、管理幅度和权力制衡；工作推进过程需要积极稳妥、循序渐进、从实际出发，把握条件和时机，解决突出矛盾和问题。

（二）优化政府职能配置，理顺部门职责关系

目前政府部门存在的一些体制机制问题，不仅与职能转变不到位、机构设置不科学有关，还体现于部门间的职责分工不合理、责权不一致、运行机制不完善。优化政府职能配置，一是要合理界定政府部门的职能分工，进一步明确和强化责任，完善政府职责体系。按照宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门的职责定位，合理确定各自的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全部门间的协调配合机制。二是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，明确不同部门的权力性质、地位及其相互关系。适当集中相关部门决策职能，加强决策咨询能力和现代智库建设。强化执行机关和部门执行力，提高行政效能。完善监督机关和部门的体制机制，促进政府部门依法履行职能。

（三）优化政府工作流程，健全内部行政程序制度

内部行政程序是行政过程不可缺少的一环。即使是行政机关对外作出的行为，也要经过内部程序；内部行政行为虽然不直接涉及行政相对人的权利义务，但对行政相对人的权利义务间接产生影响。因此，全面规范政府的行为，不仅要规范其对外作出的行为，也要规范其内部行为，完善工作流程，加强内部行政程序制度建设。

一些专门的法规规范了内部行政程序。比如，中央政府层面有《国务院工作规则》规范国务院工作有序运转，很多省级政府和设区的市出台了政府工作规则，一些地方政府出台的行政程序规定中也涉及了内部行政程序。由于不同领域不同地方行政管理的复杂性，国务院部门、地方政府多以规章、规范性文件的形式规范内部行政程序。有的地方还探索了一些新举措对权力运行加强规范和监督，比如2014年起北京市政府对行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等职权进行统一编码并实行动态管理，使行政权力内容更加清晰、准确、量化，运行更加公开、透明。

各级政府和部门应结合实际、根据情况，继续对内部权力行使的程序、环节、过程、责任进行分解细化，并制定相应的权力行使标准、权力监督制约制度，使行政权力的运行更加规范、具有可操作性。

三、创新行政管理方式，完善政府绩效管理

当今社会，公共行政的背景产生了深刻的变化，政府必须顺应时代潮流、深化改革、创新行政管理方式，才能实现建设法治政府与服务型政府的目标。近年来，我国的行政体制改革不仅着重于组织结构调整，也更加注重丰富行政管理方式、提高政府管理效率。

（一）转变和创新行政管理方式

第一，行政管理方式要“柔性化”。现代行政理念强调从“命令与服从”的单向强权理念，转化为“服务与合作”的双向沟通理念。与此相适应，行政管理方式也应从传统的行政命令、行政处罚、行政强制等刚性管理方式为主转变为行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解等柔性管理方式并重。第二，行政管理方式要“多元化”。过去我们强调政府职能转变的同时不太重视社会自治的培育，导致许多职能转换不出去，或转换出去的职能最后又回到政府。切实把不该由政府管理的事项转移出去，就要更大程度发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用，发展壮大行业协会和中介组织，提高其自律自治能力。

（二）完善和落实政府绩效管理制度

政府绩效管理是在借鉴企业绩效管理理论的基础上，结合政府公共管理实践而形成的一种政府管理模式，着重运用科学的方法和标准，对政府机关的工作和业绩做出尽可能准确的评价，并对其进行改善和提高，以实现政府管理的经济、效率和效益。党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。十八届三中全会《决定》指出，要“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。近年来，各地政府和部门开展了各具特色的绩效评估工作，有的与目标管理责任相结合，有的将公众和服务对象的评价纳入绩效内容，有的由第三方专业评估机构开展，有的引入通用模型，等等。

经过几年探索，行政机关的绩效意识明显增强，对应用绩效考核方法提升工作质量和效率的认同感得到提升，但也出现了一些问题，比如过程控制与结果导向之间的矛盾、绩效评价与原有考评之间的矛盾、评价体系的统一性与评价对象的差异性之间的矛盾等。总体来说政府绩效管理制度在我国还处于起步阶段，需要在实践中不断探索、完善。

完善和落实政府绩效管理制度，一是要按照科学发展和全面正确履行政府职能的要求，科学确定绩效评估的指标体系和指标权重，加强对重大决策部署落实、部门职责履行、政府自身建设等方面的考核评估，从单纯以经济增长速度评定政绩转向更加重视民生保障和持续健康发展。二是根据不同部门、不同地区、不同层级政府的职能特点和管理任务，建立与之相适应的绩效标准和考核重点，增强绩效管理的科学性、针对性、有效性。三是完善绩效评估机制和方法，形成政府考核与社会评价有机结合，多层次、多元化、开放式的政府绩效管理体系。四是注重绩效评估实效，突出评估结果应用。本着奖优、治庸、罚劣原则，建立健全绩效管理与表彰奖励、行政问责相结合的机制，充分发挥绩效管理的导向、激励和约束作用，突出责任落实，强化责任追究，不断提升政府管理和服务水平。

四、推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府事权法律制度

政府间事权是国家治理体系的核心构成要素。只有在明确政府间事权基础上实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，才能使行政权力在制度框架内运行。目前，我国在政府事权划分方面还存在一些不足：一是事权划分的法治化程度不足。宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，由国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。实践中多以政策调整政府间关系。二是部分事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，“上下一般粗”。三是部分事权划分不合理。一方面，应该由中央负责的国家安全、跨地区污染防治、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整地统起来，地方承担了部分应由中央负责的事务。这使得中央部门不得不通过大量专项转移支付对地方给予补助，造成中央部门不适当干预地方事权。另一方面，村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央也可以介入，这在影响地方主动性的同时导致中央部门陷入大量微观事务。

推进各级政府事权规范化、法律化，需要理顺不同层级政府之间特别是中央和地方政府之间事权关系，并将其以法律形式固定下来。

第一，明确中央和地方各自专有事权。各级政府的资源禀赋、功能特点不同，政府事权配置的着力点也应该各有侧重。一是强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。由我国单一制的国家结构所决定，涉及国家主权、促进经济总量平衡和区域协调发展、保障要素自由流动、维护生态环境安全等领域的事务，应当完整集中到中央。国务院各部门应当进一步简政放权、下放职能，减少对微观事务的管理，强化发展规划制定、经济发展趋势研判、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。强化中央政府顶层设计和制度设定职责，对非国有财产的征收征用、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融、外贸和跨域司法、环境保护的基本制度等重要事项只能由中央制定法律或者行政法规。强化中央政府在国防、外交、国家安全、关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域的执法权。二是强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。省级政府作为地方行政建制的最高层，地位独特，责任重大，应当在国家统一制度框架内，充分发挥主动性，因地制宜有针对性地加强区域管理和统筹协调。省级政府要在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，用好地方立法权，统筹好区域内经济社会发展，增加财政对公共服务支出，扩大公共服务覆盖范围，逐步实现基本公共服务均等化。三是强化市县政府执行职责。市县政府直接面向基层、服务人民群众，应当强化执行职责。市县政府要增强执行上级政策法规的责任意识，严格依法行政，严禁擅自变通；着重强化在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面执行职责。民族自治区、地方的自治机关和设区的市应严格按照宪法、立法法等规定的权限行使立法权。

第二，明确中央与地方政府共有事权、委托事权。除中央事权外，将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，由地方组织实施，中央和地方共同承担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。

第三，完善财政税收等配套法律制度。一是研究规范中央和地方财政关系的财政法律制度。完善预算管理、财政收支划分、财政转移支付法律制度，围绕规范中央地方财政管理，明确各级政府财政管理权限、收支范围、政府间转移支付等内容。二是完善税收征管法律制度，明确中央与地方的税收立法权限和税收征管权限。按照党的十八届三中全会要求，对其他立法中涉及财税事项的内容进行评估，清理规范重点支出挂钩事项等。