第三节　提高政府立法公众参与度

公众参与政府立法，是我国扩大政府立法民主的具体实践，也是公民有序参与政治的重要途径之一。根据立法法第六十七条的规定，行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。国务院制定的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》明确要求政府立法应当调查研究、听取意见，听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式，其中《规章制定程序条例》第十五条还对听证程序作了规定。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》，将进一步增强政府立法工作的透明度和公众参与度作为推进依法行政的一项重要任务。近年来，公众参与政府立法取得了较大进展，从中央到地方都对公众参与政府立法开展了探索和实践，听取意见的形式不断丰富，包括座谈会、调研会、内部征求意见、处理群众来电来函等。例如，上海市政府法制办开设了规章草案征求公众意见网络平台，收集公众对规章的意见和建议；广西壮族自治区政府法制办聘请立法咨询员，上门听取群众意见。但是，我国政府立法公众参与制度尚不完善，现有的制度要求较为原则，具体的规则和程序内容相对较少，在一定程度上影响了公众参与的积极性和效果。针对上述问题，《纲要》将“提高政府立法公众参与度”作为完善依法行政制度体系，提高政府立法质量的重要举措之一，明确提出了拓展公众参与政府立法的途径和方式，建立健全一系列征求意见的制度和机制，加强与社会公众的沟通等要求。具体包括以下四个方面的措施。

一、充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等在政府立法中的作用

政府立法是一项综合性很强的工作，需要了解和掌握经济社会的各个方面。当前，法律法规规章的起草主要由政府及其部门来完成，这种方式的优点在于起草者都是比较熟悉或了解有关行政管理领域的工作人员，但是弊端在于对工作以外的内容缺乏了解。为了解决这一弊端，《纲要》提出，要健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度。人民代表大会是党和国家联系群众的重要桥梁。因此，在法律法规规章起草过程中广泛征求人大代表意见，有利于发挥人大代表各自的专长，避免以偏概全，提高政府立法质量。同时，《纲要》从扩大征求意见范围，广泛吸收合理建议的角度出发，还提出要“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。法律法规规章起草单位应当就草案的内容，通过各种渠道，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联、各人民团体、社会组织的意见，进而对法律法规规章草案的相关内容作进一步修改完善。使各方面的意见和关切得到充分表达，广泛凝聚社会共识，防止部门利益，既有利于调动一切积极因素，也有利于提高政府立法质量。

二、建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制

政府立法涉及权利利益关系的调整，有的法律法规规章涉及某些专业领域，政府法制机构工作人员在短时间内往往难以深入了解和掌握这些专业知识。在政府立法中涉及重大利益调整时，往往也是各种矛盾和利益凸显之时，为了避免出现理解偏差或者忽视某一方面的利益关切，有必要建立政府立法重大利益调整论证咨询机制。因此，《纲要》规定，“建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”，将有关国家机关、社会团体、专家学者作为相对独立的一方，召集研究论证、咨询有关问题，以体现政府立法的公正、公平。

三、拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，要采取多种形式广泛听取意见

政府立法既是创建或者修改某项制度的过程，也是不同利益群体间的利益博弈过程，不同部门、行业、群体都会以不同方式表达自己的利益诉求，也会以各种方式参与和影响政府立法。实践中，不同社会群体对法律制度的关注点不同，对有些问题的主张可能是相互对立和冲突的。“兼听则明，偏信则暗。”这就需要起草者把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥政府立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。一些地方和部门在这方面作了许多有益的探索，有的已经形成制度。例如，《广州市规章制定公众参与办法》《北京市人民政府规章制定办法》《湖南省行政程序规定》都对政府立法要广泛征求意见作了规定。综观各地的做法，一般采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式，有的还专门对听证程序作了详细规定。《纲要》充分肯定了这些做法，规定：“拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，要采取多种形式广泛听取意见。”这意味着各地方各部门要总结经验，在现有做法的基础上细化听取意见的适用范围，细化听取意见的程序，灵活采用各种听取意见的方式，进一步提高政府立法质量。

四、加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制

党的十八届四中全会《决定》提出，要健全立法机关和社会公众沟通机制；健全公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。这一要求不仅适用于人大立法，也同样适用于政府立法。加强政府与社会公众的沟通，能够使政府法制机构充分了解公众的关注点和诉求，确保政府立法符合广大人民群众的意愿和需求。同时，健全公众意见的采纳情况反馈机制，将听取社会公众意见和建议后是否采纳、哪些予以采纳的情况，通过一定的渠道向社会公众反馈，也是与社会公众沟通的重要方式。这一方式有两个方面的积极作用：一是能够使政府与公众在制度设计方面进行互动，让建议者了解自己所提意见是否被采纳；二是通过反馈意见采纳情况，能够提高公众参与政府立法的积极性，促进公众所提意见和建议的质量不断提高。因此，《纲要》要求：“加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”各地方各部门要在贯彻《纲要》的过程中，积极探索建立健全公众意见采纳情况反馈机制，鼓励法律法规规章起草单位广开言路，通过网络、邮件、信息通报等方式向公众反馈意见采纳情况，获得社会公众的理解和认可，从而广泛凝聚社会共识。