※条文理解※

第八条

城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。

条文主旨

本条是关于城市管理执法事项的规定。

条文解读

执法范围历来是城管执法中最值得关注的问题，本条明确规定了城管执法的具体范围，即限定和明晰了城市管理执法的行政处罚权在住房城乡建设、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理和食品药品监管六大领域中的具体执法职能。

第一，住房城乡建设。住房城乡建设领域中与城市管理相关的部分主要是城市规划管理、市政管理和公用事业管理。

（一）城市规划管理。城市规划管理方面的处罚权主要针对违法建设行为，违法建设行为主要包括的情形有：未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的；已取得批准的建设工程设计方案但未办理建设工程规划许可证的；未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的规定进行建设的；未在施工现场设立建设工程规划许可公告牌，对外公示建设工程规划许可证以及建设工程设计方案总平面图的；未经建设工程复测，擅自继续建设的；建设工程竣工验收后，擅自改变建筑物、构筑物和其他设施使用功能影响城乡规划实施等。

需要注意的是，对违法建设行为的查处要区分与规划行政主管部门的职责分工。1.新建小区规划验收前产生的违法建设和取得规划项目许可的代征用地上的违法建设，由规划行政主管部门负责查处；验收合格后的新生违法建设，由城管综合行政执法机关负责查处。2.凡逾期不拆除的临时建设工程（含临时建设工程建设成永久性、半永久性建设工程和施工暂设）；擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的建设工程，由规划行政主管部门进行查处。3.已经取得建设工程规划许可证的建设工程在规划验收合格后又发生的以规划许可建设单位为违法建设主体的案件，由规划行政主管部门查处。其他违法建设案件，由城管综合行政执法机关查处。4.凡经规划行政主管部门做出罚款保留的案件，不论在罚款保留期间因城市规划建设需要拆除的，还是在罚款保留期限以后需要拆除的，均由规划行政主管部门负责查处。5.对各类占压管线的建筑物、构筑物，由管理部门负责提供基础台账，规划行政主管部门负责排查，确认违法建设。城管综合行政执法机关依据排查结果对无建设工程规划许可证和房屋产权证的违法建设予以拆除。

（二）市政管理。市政管理领域的执法主要是对与城市排水设施、城市道路照明、城市无障碍设施、城市防洪海潮设施有关的违法行为以及对承担市政工程设施养护、维修责任的单位履行不力行为的处罚。

其一，与城市各类设施有关的违法行为。城市各类设施使用维护方面的处罚权主要针对以下违法行为：破坏、盗取、拆除城市道路照明设施或其他影响城市照明设施功能；偷取、破坏的管线井盖；破坏、损害城市排水设施；擅自占用、挖掘、破坏城市防洪防海潮设施；部分违法占用城市道路范围内无障碍设施；部分归属城市管理执法部门负责的机动车公共停车场（包括机动车公共停车库、机动车公共停车楼等停车设施）管理与处罚；违规设置架空线、架空线不符合许可决定或有效期满未清除、未按照规定实施架空线埋设入地下工作等。

其二，城市设施养护、维修不利的违法行为。城市设施养护、维修职责履行不力行为主要指承担市政工程设施养护、维修的单位未定期对市政工程设施进行养护、维修或者未按照规定的期限修复竣工，或者拒绝接受城市管理综合行政执法部门监督、检查等。

（三）公用事业管理。公用事业领域集中行使处罚权的事项主要包括公用热力管理、供热采暖管理、清洁燃料车辆加气站管理和消防管理等。

其一，城市热力管理方面的违法行为。城市公用热力管理方面的处罚权主要针对以下违法行为：未按热力技术规范设计、施工城市公用热力设施的行为，工程竣工的热力设施未经依法检验合格即投入使用的行为，以及违反如下要求行为：禁止占压、损毁热力管道及其他热力设施；禁止在热力设施用地范围内修建与供热无关的建筑物；禁止在热力管道及其附属建筑物上堆物堆料、取土、植树、埋杆等；禁止在热力管沟内接入雨、污水管和排放雨、污水及工业废液和易燃、易爆的有机溶剂；禁止私自挪动、改动热力计量仪表及其附件；禁止私放、取用热力管网软化水；禁止私自开关热力管网阀门；禁止损坏阀门的铅封。

其二，供热采暖方面的违法行为。供热采暖方面的处罚权主要针对以下违法行为：供热单位未到市政管理行政部门办理备案或变更手续的行为；供热单位未实施供热设施安全巡检制度的行为；供热单位在采暖期内，推迟、中止供热或者提前结束供热以及在非采暖期内擅自退出或者部分退出供热经营活动并影响用户采暖的行为；用户拆改室内共用供热设施、扩大采暖面积、增加散热设备或者装饰装修房屋妨碍对设施进行正常维修养护的行为；单位或个人擅自拆除、迁移、改建、变卖热源设施且未提供替代热源设施、影响用户采暖的行为。

其三，加气站及消防管理方面的违法行为。加气站管理方面的行政处罚权针对的违法行为是除公安消防、劳动、工商行政、技术监督、规划等有关部门职权以外的其他违法行为。消防管理方面的处罚主要针对人员密集场所的经营管理人未在使用天然气、液化石油气的场所安装浓度检测报警装置的情形。

关于环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理和食品药品监管方面与城市管理相关的部分的行政处罚权相对较容易把握。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权均包括在内。

其中，侵占城市道路方面的处罚权针对的违法行为较多，主要包括：擅自占用、挖掘城市道路；城市道路养护、维修工程施工现场未设置明显标志和安全防围设施；挖掘城市道路施工现场未设置明显标志和安全防围设施；占用城市道路期满后，不及时清理现场；挖掘城市道路竣工后，不及时清理现场；紧急抢修埋设在城市道路下的管线，未按照规定补办批准手续；未按照批准的要求（位置、面积、期限）占用或者挖掘城市道路；擅自拆改、移动城市道路设施或者设置障碍物；利用城市桥梁进行牵拉、吊装等施工作业在桥梁上架设压力在4公斤/平方厘米（0.4兆帕）以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；擅自依附城市道路、桥梁设置各种管线、杆线等设施；擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；未对设在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施的缺损及时补缺或者修复；擅自在城市道路上建设建筑物、搭建构筑物等。

需要注意的是，对于工商管理方面对户外公共场所无照经营的处罚以及食品药品监管方面的行政处罚权，要注意区分“室内”和“室外”，无照商贩具有无固定场所、流动经营的特点，而户外食品销售、餐饮摊点等也主要集中在“室外”活动，这种情况的处罚应当由城管执法部门管辖，而室内有固定场所但无照经营的活动则归工商行政部门或其他相关部门管辖。

另外，相对集中行使处罚权制度的推行是为了解决多头执法、交叉执法等问题，为了执法部门降低行政成本、提高行政效率从而更好地服务城市，因此行政处罚法第十六条在明确规定行政处罚权的集中行使后，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》又对集中行使行政处罚权需满足的要求进行了详细规定，而本办法回应了职权法定原则的要求，仅就符合一定条件的事项规定可以集中行使行政处罚权，且局限在住房城乡建设、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管六大领域，明确界定了城市管理执法行政处罚权的范围。

本条除了具有明确执法事项的作用外，也对城市管理执法部门的思想观念提出要求，即要坚持依法行政，任何权力的划转、集中都要有法可依；要坚持实事求是，权力的集中、划转要具有现实的必要性、可行性、紧迫性，契合立法目的。行政处罚权不可能在任何领域想集中就集中，一定要树立“集中是例外”的观念，避免任意扩张执法范围、滥用权力。

相关规定

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条，《建筑工程设计招标投标管理办法》第三十二条、《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。

第九条

需要集中行使的城市管理执法事项，应当同时具备下列条件：

（一）与城市管理密切相关；

（二）与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；

（三）执法频率高、专业技术要求适宜；

（四）确实需要集中行使的。

条文主旨

本条是关于需集中行使的城市管理执法事项所应具备的条件的规定。

条文解读

本办法第八条明确规定了城市管理执法集中行使的行政处罚权范围，是城管执法做到有法可依的前提。本条有两层含义，第一层含义是在第八条规定的六大领域内的城市管理执法事项如需集中行使，需要满足本条的四个条件，换句话说，第八条中六大领域内的事项也并不必然集中行使，而需同时满足本条规定的四个条件；第二层含义则是在第八条规定的六大领域外如果还有其他城市管理执法事项需集中行使，也必须同时满足本条规定的四个条件，这回应了纷繁复杂的社会现实需求，如果只将集中行使的行政处罚权范围限定在本办法第八条，容易产生“挂一漏万”的后果，但是本办法第八条规定以外的城市管理执法事项确需集中的，应当符合本办法第九条规定的条件。

第一，与城市管理密切相关。城市管理外延宽广，广义的城市管理指囊括政治、经济、文化及市政管理；中义的城市管理指城市规划、城市建设和城市运行的管理。广义的城市管理涉及事务太过繁杂，城管执法不可能全部包揽。中义的行政管理涉及前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分。城市规划与建设由专门部门管理监督即可，城管执法亦不必过多涉及。“狭义的城市管理主要指城市运行管理，涉及市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容环境卫生管理、生态环境管理等。”[3]而行政处罚权集中行使的目的在于维护城市秩序、服务城市运行，可见，行政处罚权的集中行使应主要以城市运行系统作为基本维度进行整合，即主要涉及市政基础设施、公用事业、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等与城市运行管理密切相关的领域，而后适当兼顾城市建设和城市规划领域。

第二，与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出。行政处罚权的集中行使不是为了集中而集中，集中是为了解决过去普遍存在的多头执法、执法扰民等问题，最终的目标是在提高行政效率与服务实效的同时维护群众的合法权益。因此，行政处罚权的集中行使必须考虑该领域是否与群众生产生活密切相关，以及是否因牵扯多部门而存在职权交叉不清、行政效率低下、多头执法扰民等问题，如果并不存在上述问题，权力集中并无必要。因此集中行使应主要面向城市运行管理领域中的社会事务，而类似旅游管理、房地产管理等主要属于政府的经济职能，并不适宜整合进城管执法领域。但是并不是所有城市内的社会事务都应由城管执法进行管理，仍然要权衡是否与群众生产生活密切相关，比如对乞讨人员的收容救助就不宜纳入城市管理领域由城管执法部门进行管理。

第三，执法频率高、专业技术要求适宜。如果某类城市管理执法事项发生频率低，或者其要求复杂的技术检查、技术鉴定或者其他繁琐的检验程序才能查明违法事实，那集中行使对该类城市管理执法事项的处罚权不仅成本巨大，行政效率还会十分低下。因此，集中处罚权应主要集中在日常的、案情相对简单、能直接判断或者虽不能直接判断但不需进行复杂鉴定检查活动等对技术依赖较高的事项。

第四，确实需要集中行使的。该条件是对行政处罚权集中行使必要性的规定，即满足上述三个条件后还需在必要性上达到“确实需要”的程度才能集中行使。

相关规定

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条。

第十条

城市管理执法主管部门依法相对集中行使行政处罚权的，可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施。

条文主旨

本条是关于城市管理执法主管部门实施相关行政强制措施的规定。

条文解读

行政强制措施虽然不等同于行政处罚权，但与行政处罚权密切相关，是实现行政处罚权的必要条件和手段。依照法律规定对违法行为进行查处，首要的工作就是认定事实、收集和保存证据，如此才能做到先取证、后决定，如果没有必要的行使行政强制措施的权力，很多工作无法开展，行政处罚权的集中行使就变成空中楼阁。

行政强制法第十七条第二款明确规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。这样，法律将行使行政强制措施的权力赋予行使相对集中行政处罚权的行政机关，应当说该条文回应了相对集中处罚权实施的现实需求，解决了开展工作与违法风险共存的棘手问题，为顺利开展行政处罚权的集中行使创造了符合法治要求的环境。行政强制措施主要包括以下几种：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款。例如，执法人员在处理不符合卫生标准的流动商贩时不仅具有对其依据相关法律法规进行处罚的权力，还有根据法律法规和现实情况扣押工具、财物的权力。

当然，尽管行政机关在行使行政处罚权过程中可以采用行政强制措施，但应注意行政强制措施的实施必须符合行政强制法的相关规定，执法人员应当遵守以下程序：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；如情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

另外，采取行政强制措施要注意比例原则的运用，即平衡目的与手段之关系，不能为了实现利益较小的行政目标而采用成本巨大的手段，换句话说，执法部门在执法活动中应当避免、减少对行政相对人造成不必要的损害，对不实施查封、扣押等行政强制措施就足以达到目的的，就不要实施行政强制措施。

相关规定

《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条。

第十一条

城市管理执法事项范围确定后，应当向社会公开。

条文主旨

本条是关于执法事项公开的规定

条文解读

《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条明确规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”第九条明确规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：……（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的……”。因为城市管理执法事项的范围涉及社会公众的利益，集中行使处罚权可能对社会公众的权利义务造成较大影响，因此确定城市管理执法事项范围后，应当及时向社会公开，以便保障社会公众的知情权、参与权和监督权，同时也是对相对集中行使处罚权制度的宣传和对社会公众的法制教育，有利于获得人民群众的理解和支持。

相关规定

《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条、第九条，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。

第十二条

城市管理执法主管部门集中行使原由其他部门行使的行政处罚权的，应当与其他部门明确职责权限和工作机制。

条文主旨

本条是关于城市管理执法权限协调的规定。

条文解读

调整确定城市管理执法事项范围，必须与其他部门明确职责权限和工作机制，避免集中后又出现多头执法、重复执法等问题。在综合执法范围内已集中行使的行政处罚权及相关的行政强制措施，有关行政管理部门不得再行使，否则就会因没有执法权限而导致执法行为违法。但是，有关行政管理部门法定的其他行政管理及监督职责，应当继续履行。明确职责权限和工作机制应当做好以下工作：

第一，明确执法依据。行政处罚权的划转必须有法可依才合法有效，因此要列明集中城市管理执法事项的执法依据，如行政处罚法、本办法及其他相关法律法规，并可做适当关于合法性的说明。

第二，制定执法事项清单。至少应包含具体实施主体、权力事项、实施主体履责情形、相对人违法情形、实施区域、实施主体违法追责情形等情况。

第三，明晰职责边界。实施相对集中行政处罚权的重要目的是防止和减少行政管理中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚的情况，如果实施相对集中行政处罚权后仍出现这种问题，那就违背了相对集中行政处罚权制度的初衷，因此列明实施行政处罚的职责范围、明确执法部门与原有关机关的职责界定与划分十分关键。对于职责边界，还需注意的是区分城市管理执法部门与其他相关部门在违法情形类似的执法事项，合理划分职责权限，既要避免城管执法部门和有关部门出现新的交叉执法、多头执法，也要寻求有关部门的支持配合。

另外，城市管理及治理是一项系统工程，需要各部门配合联动，仅靠城市管理执法部门一己之力是难以实现城市“善治”的，因此城市管理执法部门要加强与其协作配合和信息沟通，切实维护和保障人民群众的合法权益。