※适用指导※

本章内容在实践应用中需要注意以下几个问题：

一、如何在执法过程中贯彻城市管理执法的基本原则

在城市管理执法过程中应当遵守以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，坚持严格规范公正文明执法。

（一）以人为本。城管执法如何体现以人为本呢？以摊贩管理为例，流动商贩给城市的环境卫生和正常市场秩序带了一定破坏，但是也为公民的生活提供了便利。城市管理执法人员可以体现以人为本，采取划定特定区域、疏导、监管等方式，既可以为商贩提供生活保障，同时也有助于实现城市管理秩序。例如，陕西省西安市临潼区单子节期间，城管主要采取疏导方式，不一味禁止小商贩[3]。内蒙古扎兰屯市城管局，针对流动商贩“打游击”“捉迷藏”“阻塞交通”等现象，要求队员树立“管理必先服务”的理念，给流动商贩设置“经营档案”，统一制作水果车、修车棚、修鞋亭，配备遮阳伞，形成整齐有序的摊点群，使流动商贩各得其所，也方便了市民[4]。各地城管执法部门在执法中应当贯彻以人为本理念，不断优化服务。如厦门市、泉州市等城市管理执法局设立“城管服务驿站”，为游客提供便民服务。

（二）依法治理。城市管理执法部门应当依法行政，不得超越法定职责权限，必须遵循法定程序，这是依法行政、依法治国的必然要求。虽然大多数城管执法人员能够做到依法行政，但是依然存在少数城管人员不依法行政，暴力执法的情况，严重损害了城管形象，降低了政府公信力。城管部门必须努力提高执法人员的法律意识和法治思维，坚决避免出现暴力执法和选择性执法等方式，维护执法公信力。

建议加强执法业务培训工作，要严格日常监督管理，组织执法人员学习有关法律法规，包括行政处罚法、行政强制法等，确保每个执法人员都能树立依法行政观念，依照法定职责权限进行执法活动。此外，还需要注意，城管执法应当严格遵守法定程序，要从思想上转变重实体而轻程序的错误观念。上海市城市管理行政执法局为进一步规范城管执法行为，保障城管执法活动得到有效实施，专门制定《上海市城市管理行政执法程序规定》，包括行政执法活动应当遵循的原则、管辖、回避、简易程序、一般程序、听证程序、行政强制、期限和送达等内容。[5]

（三）源头治理。城市管理是一个系统工程，许多违法现象屡禁不止就是由于未能从源头上进行治理。因此，不能仅“头痛医头脚痛医脚”，而应当从源头上进行治理，采取多种治理手段方可解决城市乱象。如现有的城市规划与配套措施无法满足居民日益增长的生活需求。因此，破解城市病的重要突破口在于政府提前做好城市规划，同时加大财政投入力度对老旧小区和城乡结合部地区进行改造，增加配套设施建设。

（四）权责一致。城管作为行政机关，应当遵循权责一致的原则进行执法活动。要依照法律规定的权限范围进行执法活动，制定权力清单，不得超越法定的职权范围。有权必有责，城管在行使法定的公权力时，必须承当相应的法律责任。城管执法人员需要承担的法律责任包括行政责任和刑事责任。行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。构成犯罪的，依法追究刑事责任。实践中，有些执法人员在执法过程中构成犯罪，将依法追究刑事责任。城市管理执法部门及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任。行政赔偿的侵权损害范围包括物质损害和精神损害两部分。赔偿义务机关赔偿后，有权进行行政追偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十六条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”

（五）协调创新，运用科学技术打造数字城管、智慧城管。习近平指出：“创新是国家和企业发展的必由之路。”城市管理执法主管部门也要在城市管理和治理过程中锐意改革创新，探索新的城市管理手段，提升城市管理水平。实践中，各地方有一些先进经验值得总结和推广。随着互联网时代和信息时代的到来，打造数字城市和智慧城管业已成为城管改革创新的必由之路。以杭州市为例，杭州市系国家住房和城乡建设部确定为全国首批十个“数字城管”试点城市（区）之一。2006年8月，杭州市成为全国第一个通过国家建设部验收的数字城管试点城市，并被命名为“杭州模式”。2009年组建杭州市数字城管信息处置中心，同时升格为副局级事业单位。杭州市“数字城管”运行遵循时“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”的原则，充分利用物联网、云计算等先进信息科技，努力打造数字城管、智慧城管，实现信息获取自动化、监督管理精细化、业务职能协同化、服务手段多样化、辅助决策智能化，通过信息资源整合实现城市管理全方位智慧化，全面提升城市管理水平。具体做法如下：（1）构建数字城管大平台。建立“横向到边、纵向到底、覆盖城乡”的数字城管统一平台，搭建起覆盖“市、区、街、社”的城市管理协同工作网络。以数字城管系统平台为基础，设立数字执法、地下管线、桥隧监管、节水监管、环卫作业GPS监管等子系统构成；（2）以政府购买服务的方式引进第三方信息采集公司，提高了城市管理效率。（3）数字城管的触角延伸到所有的社区城管服务室，社区发现问题可以通过数字城管系统交办、解决，做到“小事不出社区”，畅通了社情民意收集渠道。同时坚持“贴近百姓、服务民生”原则，加强与民生996资讯广播电台的合作，通过“连线城管”栏目，不定时插播数字城管上报的影响城市安全、景观和涉及民生的突发事件，进一步拓展了数字城管为民服务功能[6]。（4）立法保障。杭州市于2008年制定《杭州市数字化城市管理实施办法》，开启了数字城管立法先河。

（六）严格规范公正文明执法。实践中，城市管理执法主管部门应当注重城管执法队伍规范化建设，不断增强执法人员的综合素质以及执法能力，以实现依法、严格、规范、公正、文明执法。许多省市在执法队伍规范化方面做出有益探索，取得一定成绩。厦门市城市管理行政执法局持续加强城管执法队伍规范化建设力度，制定实施队伍规范化建设工作方案和实施细则，细化任务分解，明确责任分工，强化监督考核。如厦门市湖里区城市管理执法局牢固树立“严格执法、文明执法、亲情执法、全心服务”的执法理念，在严格执法程序，确保执法过程规范化、标准化的基础上，积极推行亲情式执法和人性化服务[7]。文明执法要求城管执法人员应当充分尊重行政相对人的人格，严禁带有侮辱、歧视性的语言或者动作。

关于加强执法人员的职业道德建设。上海市城市管理行政执法局于2016年11月21日发布《上海市城管执法系统公务员职业道德建设三年行动计划》（2017—2019）。该计划旨在建立专业化、高素质的城管执法队伍，为城管执法活动提供人才支撑，更好地实现规范公正文明执法。其中，执法人员文明执法等情况都将列入诚信记录范围，写进诚信档案[8]。

二、城市管理执法领导体制的实践与指导

中华人民共和国住房和城乡建设部负责对全国范围内的城市管理执法进行指导监督和协调。实际上城市管理工作地方实践先于中央立法，由于城市管理的现实需求，各地早已纷纷展开城管综合执法工作的实践探索。四个直辖市均设立城市管理执法主管部门。北京市于2002年将北京市城市管理监察办公室更名为北京市城市管理综合行政执法局，对外以自己的名义行使职权。上海市、天津市、重庆市也均成立城市管理行政执法局或者市政管理委员会主管城市管理执法工作。其他省、自治区长期没有在省级层面设立城市管理执法主管部门，均由省级住房城乡建设主管部门负责本行政区域内城市管理执法的指导监督考核协调工作。

城市、县需要依照本办法设立相应的城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。当前已有几十个城市出台地方性法规对城市管理工作加以规定，如《安庆市城市管理条例》《海口市城市管理综合行政执法条例》《锦州市城市管理综合执法条例》《云南省普洱城市管理条例》。建议尚未设立城市管理执法主管部门的城市、县依据相关组织法的规定尽快设立，以更好的实现城市管理。

上级城市管理执法主管部门如何对下级执法工作进行监督检查呢？监督机制是确保城管人员依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要途径。各级城市管理执法主管部门应当畅通监督渠道，完善监督方式和手段，实行常态化监督，建立健全行政执法责任制。行政执法部门及其行政执法人员应对行政行为承担相应的行政执法责任。同时应完善行政问责制度，唯有真正实行行政问责制，方能起到监督的实效。

关于上级城市管理执法主管部门如何对下级执法工作进行考核的问题，上海市城市管理执法局的先进经验值得其他地区学习。上海市积极探索城管执法人员绩效考核机制。其中，嘉定、浦东、徐汇等区率先实施城管执法人员“积分制”绩效考核管理制度，建立起可量化的科学考评体系。具体而言，一是细化指标，积分考核“可量化”。建立网上个人积分管理系统，设置日常绩效考核、特殊绩效考核、年度绩效考核三项一级指标，并将三项一级指标细化分解成二十项二级指标和六十项三级指标，力求分值权重科学合理。其中，日常绩效考核主要考评执法人员办案数量质量、执法实效、纪律作风等方面工作情况，确定A、B、C、D、E五个评定档次；特殊绩效考核主要考评岗位贡献，对工作中表现优异的执法人员给予个人奖励；年度绩效考核主要根据日常绩效考核及特殊绩效考核情况，评定年度考核等次，作为个人评定先进、职务晋升的重要参考依据。二是奖惩并举，积分考核“重运用”。对于获得国家、市、区、街镇四级荣誉称号的城管执法人员给予加分；对违反城管执法工作规范、被投诉查实以及因个人失误贻误工作造成重大负面影响或带来重大损失的城管执法人员进行扣分；对年终总得分低于平均分的城管执法人员取消年终评先推优、职务晋升等资格；对年底总得分前10名的城管执法人员给予表彰；对积分考核管理制度不重视，连续两年得分排在末位的城管执法人员，由区局、街镇两级组织人事部门给予诫勉谈话、通报批评、岗位调整等处理[9]。

三、城管执法主管部门应当协调有关部门做好城市管理执法工作

与城市管理职责相关的政府部门有许多，包括住建、规划、环保、工商等。实践中，城管执法部门的部分职能不能很好地履行，主要原因在于协调工作难以开展。城市执法主管部门应当针对以下内容和其他部门协调。主要包括：一是前端行政许可与末端行政处罚的衔接；二是需要其他相关部门出具监测报告或者技术鉴定等事项；三是需要其他部门协查或者移送的执法事项；四是需要其他部门配合方能完成执法目标的事项。

北京市为了加强首都城市管理综合行政执法监管工作，于2013年出台规范性文件《关于加强首都城市管理综合行政执法监管的实施意见》，明确城市管理综合行政执法涉及市有关部门及属地政府工作职责。有关部门包括：市委宣传部、市监察局、市财政局、首都文明办、市编办、市法制办、市非紧急救助服务中心、市市政市容委、市住房城乡建设委、市规划委、市商务委、市国土局、市公安局、市交通委、市工商局等部门。其中，北京市住房城乡建设委依据职责负责房屋建筑和市政工程施工现场的相关管理工作，加大查处违法施工行为力度；负责房屋使用安全的监督管理，查处擅自改变建筑主体和承重结构等危害建筑安全的违法行为；负责对物业服务开展监督管理，查处物业服务企业的违法违规行为；负责会同相关部门综合治理房地产经纪机构、房地产开发企业影响环境秩序的各类违法行为。北京市国土局负责集体土地范围内涉及土地违法的违法建设查处工作，配合执法部门提供各类土地登记资料。市城管执法局负责本市城市管理综合行政执法工作的业务指导、统筹协调、指挥调度、督促检查，并根据职责权限行使相对集中处罚权；负责向市、区县政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况；负责城管执法领域内跨区域、重大疑难或在全市有重大影响的违法案件查处工作[10]。京编委于2013年出台《关于设立北京市城市管理综合行政执法领导小组的批复》。其规定的具体工作包括：设立协调领导小组，作为北京市政府议事协调机构，常务副市长和主管市领导任组长，33个委办局和20个区、地区管委会为成员单位，办公室设在北京市城市管理综合行政执法局。北京市东城区城市管理综合行政执法协调领导小组是区政府全面加强城市管理综合行政执法工作的议事协调机构，成员为区相关职能部门及各街道（地区）[11]，其领导小组工作职责包括以下内容：负责落实市、区关于加强城市管理综合行政执法工作的意见和部署；研究审议城市管理综合行政执法的重大事项；统筹协调城市管理领域行政管理与行政执法衔接、综合执法与部门执法配合、市区执法联动工作；统筹推进城市管理综合行政执法工作的监督检查和考核评价。

南京市人民政府则设立城市治理委员会，组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系，这也是一个有益尝试。

四、建立全方位的公众监督机制

“绝对的权力导致绝对的腐败”“权力必须受到监督”。城管执法是国家公权力运行的具体体现，依据人民主权原则，公民有权对城市管理执法等行政行为进行监督。城管执法不仅要实现执法的规范化，同时也要积极引入公众参与机制，以保障公众的知情权和监督权。实践中，许多省、市已经将公众参与机制引入到城管执法活动监督之中，并取得良好效果。《南京市城市治理条例》第十二条规定：“任何单位和个人有参与城市治理的权利，以及维护市容整洁和公共秩序的义务，有权对损害或者破坏市容环境、公共秩序等行为进行劝导或者举报。”

城市管理执法主管部门应当积极为公众监督城市管理执法活动提供条件。具体可以从以下几个方面着手，畅通公众举报监督途径。一是设置城管热线。实践中，北京市城市管理综合行政执法局早在2001年即开通“城管热线”，这是一条专门受理群众举报、投诉、咨询和建议的综合性热线。2010年，北京市城市管理综合行政执法局再次对96310城管热线系统进行全面升级改造。根据案件处理流程的要求，新系统增加了电话回访、群众举报实时分析统计、电子地图等服务功能，开通了城管热线市、区、街，即市局、大队（分局）、分队三级受理、转办、反馈功能[12]。二是设立局长邮箱。北京市城市管理综合行政执法局和上海市城市管理行政执法局均在官方网站设立“局长邮箱”接收公众的咨询投诉。三是开通网上举报平台。北京市城市管理综合行政执法局在网站设置“我要举报”专栏，公众在网上可以填写“举报对象、举报时间、事件描述”，并可以在“网上举报结果查询”系统对举报处理结果进行查询。厦门市城市管理行政执法局设立“执法人员违法违纪举报信箱”。除了网络平台，城市管理执法主管部门还可以通过信函、传真、邮件、微信公众号等多种途径，为公众监督城市管理执法活动提供条件，提升公众监督城管执法活动的广度和效率。