2.4　治理理论与选择

2.4.1　治理理论

治理理论产生于20世纪80年代末90年代初，核心是权力多中心化，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求。其作为一种制度模式被用于国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中。治理（Governance）是相对于统治（Government）一词提出来的概念，同时也区别于管理（Management）。关于治理的概念界定有多种不同的定义，在各种定义中，联合国全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理的定义具有很大的代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。世界银行在《治理与发展》一书中将治理定义为通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正透明的管理，偏重规范和管理。同时，世界银行将治理分为高、中、低三个音域，其中高音是在治理的背景下，公共行政部门的现代化，中音为“善治”在政治、经济及行政层面的正常状态，低音是参与、人权和民主化。欧洲联盟在2001年发表的《欧洲治理白皮书》中对治理的定义是影响到欧洲的权力的行使，特别是从开放、参与、责任、效率与和谐的观点出发的程序和行为。

此外，学术界也针对作为理论的治理提出了多种概念界定^[149]。治理理论的主要创始人之一Rosenau将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。Rhodes认为治理意味着政府统治的变化，是一种新的管理过程和新的管理社会的方式，并列举了六种关于治理的不同定义：第一，作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。第二，作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。第三，作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。第四，作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。第五，作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。第六，作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络^[150]。

2.4.2　城市治理理论

早在1942年，Jones出版了Metropolitan Government一书，探讨大都市区政府管理模型，随着20世纪90年代治理理论的兴起，城市治理逐步取代了城市管理成为一种引导城市发展的思维。联合国人居署（UN-HABITAT）在“良好的城市治理全球运动”中，界定“城市治理”的定义来源于联合国全球治理委员会的工作（1995年）并作了适当的修改，使之适用于城市一级。为了在全球范围内推广其“良好的城市治理”之理念，联合国人居署制定了良好的城市治理之标准^[149]：一是城市发展的各个方面的可持续性（sustainability），城市必须平衡兼顾当代人和后辈人的社会、经济和环境需要。领导者必须在可持续的人的发展方面有长远的战略眼光并有能力为共同的福利而调和各种不同利益。二是下放权力和资源（subsidiarity），应根据附属性原则分配服务提供的责任，亦即在最低的适宜级别上按照有效率和具有成本效益地提供服务的原则分担责任。三是公平参与决策过程（equity），分享权力的结果是公平地使用资源。四是提供公共服务和促进当地经济发展的效率（efficiency），城市必须有健全的财政制度，以具有成本效益的方式管理收入来源和支出，管理和提供服务，并根据相对优势使政府、私人部门和社会各界都能正式或非正式地对城市经济作出贡献。五是决策者和所有利益相关者的透明度和责任制（transparency and accountability），透明度和责任制是使利益攸关者得以深入了解本地施政状况和评估哪些社会阶层从所做决定和行动中得到惠益的必要条件，法律和公共政策的实施应做到透明而具有可预测性，城市政府官员应始终保持专业能力和个人品德的高标准。六是市民参与和市民作用（civic engagement and citizenship），市民必须积极参与谋取共同的福利，必须得到权力来有效参与决策过程。

治理的核心是权力再分配和向非公共机构让渡，不同国家、同一国家的不同城市，由于存在差异化的价值观、规则，带来不同的城市治理模式，即地方政府在经济发展中的角色（如中西方地方政府的权力不同）、分配形式以及地方政府与市民社会的关系。最常见的城市治理模式主要分为以下三类^[151]：

（1）皮埃尔的四种城市治理模式

管理模式（managerial）：强调专业参与而非政治精英的渗入，“让管理者管理”是其口号，主要参与者是组织生产和分配公共服务的管理者，例如将公共服务承包给营利组织，建立内部市场进行竞争等。

社团模式（corporatist）：直接参与的是各利益集团的高层领导，间接参与的是利益集团的基层。其主要目标是分配环节，确保以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。

支持增长模式（pro-growth）：主要参与者是商业精英与当选的地方官员，在推动地方经济问题上利益共享。目标是实现长期和可持续的经济发展。此模式是最常见的治理模式，随着近几十年来区域经济增长模式的转变以及城市国际化趋势的兴起，城市经济的增长越来越依赖于技术的引进与投资的增加，因此该模式的参与者将城市作为吸引技术与投资的工具，在此过程中，二者紧密合作，共享经济增长的成果。模式的弊端在于其参与者的狭隘性，一般大众很难调动最广泛的群体尤其是市民参与城市治理的积极性，公众分享程度低，而且极有可能造成他们与既得利益者的冲突。

福利模式（welfare）：城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济，因此地方政府与较高层政府的关系显得尤为重要。该模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为发达的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适应性是相当低。

（2）新合作主义治理模式

20世纪90年代以来，城市政府面对着一种分权和政府形式变得更加多样化的趋势，伙伴制正越来越多地被欧洲城市政府用来作为解决其所面临问题的治理模式。该模式主张适度干预，主张政府与市民重新建立相互信任的合作机制，城市治理采取多中心治理体系；主张大力发展社区建设和社区教育，发挥社区的基础作用；主张既利用市场竞争机制，又重视公共利益；主张实行积极的劳动福利制度，而不是缩减社会福利。在这种模式下，城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；非营利组织或第三部门在城市发展中发挥越来越大的作用。

（3）新公共管理模式

自20世纪最后25年以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，“新公共管理”在美国城市治理中获得了广泛的应用，它是一个多纬度的非常宽泛的概念，其中包括“企业化政府”理论。奥斯本和盖布勒在《改革政府》提出的“企业化政府”模式包含十大原则。一是起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；二是社区拥有的政府：授权而不是服务；三是竞争性政府：把竞争机制注入提供服务中去；四是有使命的政府：改变照章办事的组织；五是讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；六是受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；七是有事业心的政府：有收益而不浪费；八是有预见的政府：预防而不是治疗；九是分权的政府：从等级制到参与和协作；十是以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革^[153]。

2.4.3　新公共管理理论

新公共管理理论作为城市治理的重要理论基础之一，对城市治理有重要的现实意义和指导意义。新公共管理运动是新公共管理理论的基础，是20世纪70年代后在全球经济问题日益严重、西方国家财政危机不断加剧的背景下兴起的。新公共管理理论中，对政府、企业与公民角色进行了重新定位，即以生产者为中心的政府治理转向以消费者（公民）为中心的治理，其核心内容是改革政府管理的方式与职能，提高政府管理的绩效^[152]。新公共管理主义的理论来源是公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论和管理学理论等^[154]。多元理论来源可归纳成两层含义，即管理主义和新制度经济学^[155]。管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及接近消费者。新制度经济学指的是把激励结构（例如市场竞争）引入公共服务中，强调削减官僚机构、通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。

对新公共管理理论的内涵与特征，国内外学者作了不同的描述，经济合作组织将新公共管理的特征概括为七个要点^[156]：一是公共部门实行专业化管理，即让管理者来管理；二是明确的绩效标准和绩效测量；三是对产出控制的格外重视，重视结果而非过程，根据所测量的绩效在各个领域分配资源；四是公共部门单位分散化，创建一个易于管理的组织，获得公共部门内外特许制度安排的效率优势；五是公共部门更趋竞争性，把竞争作为降低成本和提高标准的关键；六是对私营部门管理方式的重视；七是更强调资源利用的纪律性和节约性。

新公共管理理论作为一种尚处在发展中的理论框架，在目前实践应用中存在以下几个方面的缺陷^[156]：一是经济人假设。该假设是新公共管理理论的逻辑起点，是其摒弃官僚主义，主张以市场取代官僚组织的理论基础，但该假设忽视了互信、互惠等公共伦理存在的可能性。

二是市场神话主义。新公共管理理论极为推崇市场机制，主张市场作用最大化，政府角色最小化，忽视了市场自身的缺陷。首先，市场本身具有盲目性、滞后性等弱点，存在失灵的情况。其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会唯一的价值追求，公共管理的价值取向是多元化的，用单纯的效率价值替代其他的价值，有悖于公民对政府的要求。再次，市场的适用性问题。将市场机制运用到行政组织和管理当中，要注意公共产品的性质和机制，否则很容易造成失败。最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。由于公共物品的特性，在公共部门中引入竞争机制存在很大的限制，市场机制往往被扭曲或表现为无效。在这种情况下，寻租、特权与贪污等可能成为公共管理的普遍现象。

三是新公共管理理论忽视了私人部门与公共部门的基本差别。忽视公共部门与私人部门存在着的基本差别的倾向，将导致公共管理“公共性”的丧失。

四是顾客中心主义。新公共管理将公共服务接受者的公民看成顾客，主张为顾客提供回应性、及时性的服务。公民不仅是公共服务的接受者，而且是公共服务的合伙人、参与者和监督者，将公民定位成消费者，降低了公民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用。顾客导向把政府与公民之间的复杂关系简化为单向度的政府与顾客的关系，政府为公民提供公共服务，公民享受公共服务。公民也是公共服务提供的参与者、决策者，其行为对公共服务的数量、质量、公平性都具有影响力。

2.4.4　利益相关者理论

针对新公共管理理论存在的缺陷，同时应用利益相关者理论作为另一种治理理论，能较好地弥补上述不足。利益相关者理论最初是有关公司治理结构的理论，近年来不断发展，已经涉入宏观经济领域，并发展成为一种政治思想^[157]。1963年，斯坦福研究院第一次提出了利益相关者（stakeholders）的概念。1984年，弗里曼出版了《战略管理：利益相关者方法》一书，明确提出了利益相关者管理理论。利益相关者管理理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。与股东中心理论相比，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。目前学术界对利益相关者的定义有几十种，按从利益相关者影响到利益相关者参与的过程可以划分为三种观点^[158]：一是最广泛的定义，也是弗里曼在1984年提出的观点，即利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人，包括股东、债权人、雇员、供应商、顾客、政府部门、相关的社会组织和社会团体、社区、公众、环境、媒体等；二是较窄的定义，即凡是与企业有直接关系的人或团体就是企业的利益相关者，该定义排除了政府、社会组织、社会成员等与企业没有直接关系的利益相关者；三是最窄的定义，同时也是克拉克森于1994年提出的观点，认为为企业投入了专用性资产的人或团体就是企业的利益相关者。其中，弗里曼和克拉克森的表述最具代表性。

对利益相关者进行科学的分类是科学管理和决策的基础，现有研究中按照时序对利益相关者的分类主要集中在多维细分法和Michell评分法^[159]，多维细分法包括Freeman，Frederick，Charkham，Clarkson和Wheeler等人的分类结果^[158]。Freeman从所有权、经济依赖性和社会利益三个不同的角度对企业利益相关者进行分类，所有持有公司股票者是对企业拥有所有权的利益相关者，对企业有经济依赖性的利益相关者包括经理人员、债权人、雇员、消费者、供应商、竞争者、地方社区等，而政府领导人、媒体等则与公司在社会利益上有关系^[160]。Frederick将利益相关者分为直接和间接利益相关者，其中直接利益相关者是与企业直接发生市场交易关系的利益相关者，包括股东、企业员工、债权人、供应商等，间接利益相关者则是与企业发生非市场关系的利益相关者，包括中央政府、地方政府、社会活动团体、媒体、一般公众等^[161]。Charkham按照相关群体与企业是否存在交易性的合同关系，将利益相关者分为契约型利益相关者和公众型利益相关者^[162]。Clarkson根据相关群体在企业经营活动中承担的风险的种类，将利益相关者分为自愿的和非自愿的，区分的标准是主体是否自愿向企业提供物质资本和非物质资本投资，同时还可以根据相关群体与企业的紧密性，分为首要的和次要的利益相关者^[163]。Wheeler将社会性维度引入分类标准，将利益相关者分为首要的社会性利益相关者，他们与企业有直接关系，并且有人的参加；次要的社会性利益相关者，他们通过社会性的活动与企业形成间接联系；首要的非社会性利益相关者，他们与企业有直接影响，但不与具体的人发生联系；次要的非社会性利益相关者，他们对企业有间接影响，也不包括与人的联系^[164]。Michell根据合法性（某一群体是否被赋有法律上的、道义上的或者特定的对于企业的索取权）、权力性（某一群体是否拥有影响企业决策的地位、能力和相应的手段）、紧急性（某一群体的要求能否立即引起企业管理层的关注）进行利益相关者分类，若这三大属性均拥有则是确定型利益相关者，若只拥有两项则是关键、从属和危险利益相关者，若只拥有一种，则是蛰伏或有何要求利益相关者^[165]。

利益相关者理论的应用，不仅在道德上优于股东至上理论，且对市场的吸引力也更高，其在城市治理中具有以下几个方面的明显优势^[166]：一是利益相关者参与治理，使得在作决策时候可以充分考虑利益相关者的利益，反过来又刺激利益相关者对决策整体利益的关注，减少了机会主义行为和激励监督成本。同时，利益相关者模式使各利益主体之间签订了一份隐性“保险契约”，形成稳定的合作关系，从而大幅减少了交易成本。二是遵循利益相关者治理理论可以使相关决策更加关注对长期目标的追求，有效防止短视决策的问题。三是在利益相关者合作模式下，利益相关者的利益得到有效的维护，贫富差距受到有力的控制，社会经济公平更为显著。吴光芸对利益相关者合作逻辑下的我国城市社区治理结构进行了研究，认为利益相关者的概念实际上指出了这样一个问题，即现实的管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的，单一主体的单个行动往往难以取得最优的绩效^[167]。因此，在管理实践中要注重考察不同主体相互作用的方式与程度，以及它们对管理目标的影响。这实际上体现了共同治理的理念，即强调治理主体的多元性。共同治理的多元主体结构体系的内涵可以从三个方面去把握：第一，治理的主体是多元的；第二，主体之间是相对独立的，即相互之间不能完全替代；第三，这一体系建立在各个主体合作的基础上，且由于每个主体力量的不对称性，相互关系表现为一种动态博弈的关系。而城市更新中的建筑拆除决策，也是一种利益相关者集体选择过程，是政府、居民、开发商、社会公众、非营利性团体等主体之间的互相博弈互动的过程。

利益相关者理论发展了多年，学术界对其争论较多，在众多学者推崇该理论的同时，也有很多学者对该理论提出了批判。其中美国经济学家、1976年的诺贝尔经济学奖获得者，米尔顿•弗里德曼也是众多批判者中的一位。综合国内外学者对该理论的相关研究成果，陈宏辉认为利益相关者理论还不是一个完善的理论，并总结出了三个方面主要的研究缺陷：一是对利益相关者的界定与分类不清晰^[168]。目前国内外关于利益相关者的定义有几十种，研究的角度涵盖了伦理学、社会学、经济学、管理学等，对“利益相关者”的理解并不相同，没有一个定义被学术界所公认。此外，现有利益相关者理论研究对企业利益相关者的分类模糊，许多学者从不同分类维度进行了分类，但多是基于主观入手，并试图将分类结果推行到所有的企业或决策类型中。二是利益相关者的利益难以平衡。利益相关者管理的原则，即明确一个企业或者城市治理领域遵循利益相关者理论进行管理或决策应具有的原则性要求尚未有系统的研究结果，而不同利益主体间存在相互竞争的关系，因此企业管理或者决策过程中如何确定利益相关者的满意程度和有效地平衡各利益主体之间的利益关系仍是该理论应用的难点。三是董事会的决策困境。在传统的企业理论中，董事及董事会必须效忠于所有者，而不是经理等其他的主体。但利益相关者理论认为董事及董事会应该代表所有利益主体的利益，所有的利益相关者团体有权任命和选举自己的代言人进入董事会，也就是说董事会中既有股东代表，又有雇员代表，还有消费者、供货商、社区代表甚至政府机构的代表等参与到影响自己利益的所有事务的决策过程中，因此利益相关者理论在公司治理中的应用势必会影响董事会进行有效决策。