二 田野调研主要发现

根据“21世纪中国民族地区经济社会发展综合调查”项目的要求，我们的调研也是以政治、经济、社会、文化、生态“五大文明”为核心设计的，其中又根据当地特色分解出不同的专题。截至交稿日期课题组成员完成了9篇报告，遗憾的是有关寺院管理和生态建设的专题报告未能如期完成。

（一）政治文明建设

有关政治文明的内容，在本项目中我们主要关注在当地的建政过程及基层治理，意在反映西藏作为一个在地理、社会等方面均极特殊的地区，经历了怎样的建政实践，基层治理面临哪些挑战，出台了哪些针对性措施等，而洛扎县作为一个边境县又有哪些非同一般的特殊性。

郭克范较为系统地考察了自和平解放以来洛扎县的建政历程及基层社会治理的历史，指出西藏噶厦政府时期在今洛扎县境内设有多（波）宗、生格、拉康、达玛四个宗。1951年西藏和平解放，揭开了西藏社会发展的新纪元。1951—1959年平息叛乱之间的8年间，虽然根据《十七条协议》的规定，除了国防、外交权力收归中央外，西藏地方原有的封建农奴制度保持不变，但是为了宣传《十七条协议》、维持人民解放军及驻藏干部的自身生存等考虑，开始在包括洛扎县等地派出工作队及设立采购站等，通过“派驻山南边防站”等机构进行社会调查，对当地情况有了初步了解，为未来的建政奠定了基础。1959年西藏发生叛乱，中央确定了边平叛边改革的政策，彻底打破旧的社会制度，通过民主改革逐步实现了基层政权的全国一体化建设。洛扎地区原有的四个“宗”被整合成为一个县级单位，接受过专门培训的藏族干部成为基层政权的骨干力量。在此后的历史发展中洛扎县的基层治理，一直有两个鲜明的特色：一是慎重推进，体现边境地区特色。比如，民主改革初期的政策是县级政权不设政协，但是，洛扎等边境县为了便于开展对外逃藏胞的劝归工作及开展反蚕食工作，特别设立了参事室，安排上层人士参加工作。此外，后来设立人民公社、设立县革命委员会等工作，洛扎县均比西藏腹心县份推迟了2年，原因就是希望相关政策在腹心地区实施取得经验后再推广到边境县份，以示慎重。二是基层治理内容始终牢牢抓住当地特殊问题。民主改革中区分参叛、未参叛人员，寺庙开展的“三反三算”运动，建立寺庙管理委员会等成为重要内容。改革开放后，当地基层治理也不是照搬内地模式，而是推行“两个长期不变”政策，即农牧区在土地、草场、森林公有制的前提下，实行“土地归户使用，自主经营，长期不变”和“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”的政策。“西藏工作座谈会”和全国援藏机制成为西藏基层治理的重要动力。进入21世纪，西藏基层治理先后推出了“寺院爱国主义教育”、“强基惠民工程”干部驻村、城镇网格化管理、“先进双联户”建设等一系列新的举措。我们看到，洛扎县的基层治理始终紧紧抓住不同历史阶段的社会主要矛盾和特殊矛盾，强调因地制宜、因时制宜，而不是照搬照抄。

扎洛专题考察了当前西藏自治区推动基层治理的两项重大举措，即“强基惠民工程”干部驻村及“先进双联户”建设。指出在当前西藏基层的社会治理进入新的阶段，随着改革开放的不断深入，“新农村建设”所包含的农村基础设施建设大规模投资、社会保障制度的建立，以及社会转型引发的社会新矛盾及境外敌对势力渗透等引起的基层维稳挑战加剧等，标志着西藏基层治理不再仅仅局限于组织农牧业生产，而是增加了许多新的内容，亟待“转型升级”。在西藏自治区推出的一系列基层治理新措施中，第一书记、驻村大学生等属于锻炼后备干部性质，特别是欠缺藏语能力的驻村大学生、转业军人等缺乏独立开展工作能力。但是，“强基惠民工程”中的驻村工作组因为有资金和项目支持以及对了解社情民意的刚性要求，获得了农牧民群众的普遍欢迎。体现村民意愿的“短平快”惠民项目带有“面向基层的福利递送”含义，从项目目标到实施方法都值得肯定。而“先进双联户”建设将维护基层稳定与发展经济结合起来，通过利益共享、责任共担的方式，充分发挥基层组织信息灵、反应快的特色。实质是进一步缩小管理单元，力求实现精细化管理。相应的激励制度也已产生了积极效果。扎洛同时指出上述举措还需要在实践中不断完善，比如应该关注福利递送中的公平性问题，维护村“两委”的权威问题，以及增加“先进双联户”建设中的激励问题等。

（二）经济文明建设

有关经济建设，本项研究主要关注县域宏观经济发展概况及农牧民收入问题，同时作为地方经济特色，也探讨了发展边境小额贸易和藏传佛教唐卡艺术产业的可能性。

洛扎县作为地处喜马拉雅山脉中心区的边境县，经济发展长期处于较低水平，这主要是因为特殊的地理环境导致道路建设滞后，可进入性差，交通和物流成本高昂。全县部分地区虽然气候较为温暖湿润，但是高山峡谷地形决定了洛扎县虽然可以耕作多种农产品，但是规模小，产量少，缺乏规模经济和深化加工的基本条件。

表1 2012年洛扎县人均地区生产总值

王震系统考察了洛扎县的经济发展，发现近年来洛扎县的经济发展进入快速增长阶段，2008—2013年年均增长率16.24%，高于全自治区和山南地区平均增长速度。这主要得益于国家大规模基础设施投资、兴边富民项目投资以及财政转移支付，将物流成本和交易成本进行外部化。与这种投资结构相关，在产业结构上当前的经济增长主要依赖第二产业特别是建筑业的快速增长。在财政收入上也反映出洛扎县主要依赖上级转移支付的特征，超过95%以上的财政收入来自转移支付。国家资金的注入提升了当地基础设施水平，充分利用了当地剩余劳动力，并且为当地文化旅游资源的开发提供了条件。特别是通过财政转移支付进行的义务教育普及、居民卫生和健康状况改善等极大提高了本地居民的人力资本积累。但是，要将国家支持转变为本地发展优势，还需要在继续巩固本地农牧业生产的基础上，积极探索发展具有本地特色的加工企业以及发展以文化旅游为主的第三产业。

经济发展成果的最终去向是居民收入，因此，从微观角度考察一个地区居民收入及收入分配状况，是理解一个地区经济发展成果分配的主要指标，即居民收入的水平及结构直接反映了区域宏观经济增长的水平与结构。王震考察了近几年洛扎县农牧民的收入与支出，发现当地农牧民的收入近年来有了较快增长，2008—2013年年均实际增长率高达15.5%，2013年实际增长率达到22.6%，高于全国平均水平。洛扎县农牧民的收入与全国均值的差距远小于人均生产总值的差距。

表2 2012年洛扎县农牧民收入情况

在收入结构上，洛扎县农牧民纯收入中超过一半以上来自转移性收入，即主要来自政府补贴，既包括公共服务、社会保障等直接性补贴，也包括与生产活动相关的各种补贴。家庭经营性收入在农牧民收入结构中所占比重呈下降趋势，工资性收入所占比重逐年增长，已成为当地农牧民收入快速增长的两个主要渠道之一。工资性收入主要有两个来源，一是参与当地基础设施建设，主要是建筑业的收入；二是承担政府公共服务购买任务的收入。需要特别指出的是，工资性收入中护林员工资和边境联防员工资在边境一线乡镇居民收入中占有很高比例，显示边境县份居民在守边护边工作中的特殊作用。王震的分析显示，不论是财政补贴还是工资性收入，洛扎县农牧民收入都主要依赖国家财政资金的支持。未来要将国家支持转变为当地农牧民增加收入的能力，还需要在人力资本投资、市场组织创新等方面进行探索。

洛扎县与不丹王国接壤，边境线长达240公里，由于中国在制造业水平上远高于不丹，且两国在产业结构上存在巨大差异，因此，洛扎县发展边境贸易具有区位优势。扎洛专门考察了当地的边境小额贸易。通过田野调查和文献梳理，发现洛扎县所属色乡、拉康镇、边巴乡等地与不丹居民有悠久的边境贸易传统，这些贸易对增加边民收入、满足生活所需都有积极的意义，并且对腹心地带产生了显著的辐射效应。然而，目前由于各种原因，洛扎县只有色乡的边境小额贸易具有一定的规模，包括在赛卡古托寺的“隆东边贸交易会”和在曲吉麦（chu-skyir-smad）村的日常贸易，且形式上都是不丹商人的入境贸易，不丹尚不允许洛扎边民过境贸易。2013年以来，由于洛扎县发生过非法越境等事件，边境小额贸易受到一定程度的政策性约束，许多从事贸易的边民不得不转行从事其他经营活动。作者认为鉴于中不（丹）关系整体趋好，以及边境地区经济社会发展较为滞后的现状，应当积极鼓励洛扎地区的边境小额贸易，提出了包括开辟自由交易区域、改善基础设施条件、提高信息金融服务水平等建议。

由于洛扎县特殊的地理条件，发展传统农牧业潜力有限，而发展边贸、旅游业受制因素较多，有一定的不确定性。积极探索能够支撑洛扎县未来可持续发展的产业也是本项目的初衷。刘冬梅根据当前藏传佛教造像艺术包括塑像、唐卡等在中国内地及国际艺术品市场价格持续走高的现状，探讨了洛扎县发展唐卡产业的可能性。洛扎县是藏传佛教艺术门当（sman-thang）画派创始人勉拉顿珠（sman-lha don-grub）的故乡，唐卡绘画曾经在洛扎地区繁盛一时，不过，后来逐渐衰落，目前在洛扎县无一位具有一定知名度的绘画艺人。但是，门当画派在西藏自治区仍有传承人。受到各地寺庙恢复重建和人们的宗教消费支出高位稳定的影响，唐卡艺人就业、收入前景看好，因此，洛扎县一些年轻人前往拉萨等地学习唐卡绘画技艺。由于洛扎县在藏传佛教艺术领域具有不可替代的知名度，因此，唐卡产业完全有可能成为洛扎县未来产业发展的一项选择。实际上，调研过程中一些寺院僧人也表示，如果受到政府政策鼓励，他们愿意承担艺人培训等工作。为此，作者指出应当转变观念，由政府主导给予针对性的扶持政策，充分发挥寺庙功能，抓住有利时机，有可能走出一条具有当地特色的文化产业发展路子。

（三）社会文明建设

有关社会文明建设，本项研究主要关注社会保障事业发展。社会保障事业是事关民族团结、社会稳定与国家统一的重要民生问题，是衡量社会进步和文明程度的重要标志。西藏自治区的社会保障制度体系建设大致经历了三个发展阶段：1987—2000年是起步阶段，推出了养老保险和失业保险。2000—2006年，社会保障事业进入了一个快速发展时期，医疗、工伤、生育3个险种相继建立。2006年之后，西藏的社会保障制度进入了全面完善的阶段，养老、医疗、失业、工伤、生育保险等为主要内容的社会保险体系全面建立起来。但是，受到各方面条件的制约，社会保障覆盖面及保障水平低于全国水平。卢梅考察了洛扎县的社会保障事业发展，发现洛扎县的社会保障体系建设与西藏自治区整体同步，社会保障体系框架已经基本形成，但是因为经济总量小、实力弱、结构单一、发展基础薄弱等原因，洛扎县的社会保障事业发展水平在整个自治区范围内仍处于相对滞后的状态。其有如下特点：（1）“新农合”已经全面覆盖了全县的农牧区，2013年，城乡居民的合作医疗参与率达到100%。与西藏其他县份一样，洛扎县的“新农合”在资金筹措上主要依赖政府，财政补贴和个人筹措比例为8∶1，可见西藏农牧区医疗制度更近似于社会福利制度，而不是社会保险制度。（2）乡镇医疗机构逐步健全，村医和医务室对社区医疗条件改善发挥了积极作用，妇幼保健成绩突出。洛扎县已经完成了全县18718名农牧民群众健康体检和建档工作；实现孕产妇死亡率为零，住院率达到90%以上，儿童死亡率较2012年度下降了68个千分点，控制在50‰以内，成效显著。（3）采取扶贫开发与社会保障相结合的措施，政府通过购买公益性岗位等积极的就业政策，实现新增城镇就业195人，城镇失业率控制在了1.8%以内。失地农牧民保障金和社会救助资金在解决贫困人口的基本生活保障方面发挥了积极作用。卢梅还重点考察了公共卫生事业、对贫困群体的救助与扶贫开发等，提出政府可考虑以公共卫生服务均等化为突破口，加大乡村卫生室建设和乡村医务人员培训；将健康行为干预列为学校的规定活动，阻断因为不良卫生习惯造成的疾病；重视藏民族尊老敬老、邻里互助等优良传统文化，引导和规范蕴含于民间的慈善意愿和慈善行为等，综合施策，上下联动，降低贫困的发生率，筑牢社会保障的基础。

（四）文化建设

本项目有关文化建设主要关注了学校教育和公共文化服务发展工作。

梁景之全面考察了洛扎县的教育发展，指出当地的教育可以分为传统的寺院教育、私塾教育和现代学校教育。寺院教育在洛扎已有上千年的历史，卓沃隆寺、赛卡古托寺等作为噶举派的祖寺，曾经培养过众多的高僧大德，当地社会受此熏染形成了崇尚教育的风气。洛扎县的现代学校教育始于1956年，经过近60年的发展，截至2014年7月，全县共有1所中学，6所乡镇小学，17个教学点，其中中学在校生697人，小学在校生1677人。由于各方面条件存在差异，近年来在教育布局调整过程中形成了四种办学模式，各具特色。作者在田野调研中发现，洛扎县学校教育存在如下问题：集中办学的政策要求和农牧民远距离分散居住之间始终存在矛盾，影响了办学的质量；师资结构失衡，有经验的教师不足、教师队伍学科结构不合理、城乡师资比例失衡等；代课老师、临时聘用人员比例高但报酬低的问题突出；教师职业吸引力不足，流失严重；职业教育、学前教育发展滞后。他建议坚持师资队伍均衡发展，建立边缘高寒地区补助基金；因地制宜，将合理集中与适度分散相结合，处理好集中办学与分散办学的矛盾；坚持双语教育模式，配强双语教师；提高聘用教师报酬水平，将代课教师整体纳入国家养老保险、医疗保险和公积金范畴，使其生活有保障，老有所养，病有所医，尽量解除其后顾之忧；加快发展职业教育，提高劳动者素质。总之，洛扎县的学校教育状况比较典型地反映了西藏自治区的教育发展所取得的成就和存在的问题。

基层公共文化服务与基层人民的文化生活息息相关，其服务水平和质量直接关系着基层民众的生活质量。耿艳利考察了洛扎县的县、乡、村三级公共文化机构及其公共服务活动，她以县民间艺术团、县综合文化活动中心、色乡隆东物资文化交流会、农家书屋、文化传习所等为案例，深度描述了洛扎县公共文化活动的现状，探讨了发展中存在的问题。她认为洛扎县因为资金不足，面临专业文化人才和技术人才短缺、管理滞后等问题，制约了公共文化服务的发展。在人们文化需求日益增长的大环境下，政府部门应认识到文化服务在社会治理中的重要性，积极履行其文化服务职能。各部门也应该通力合作，积极应对公共文化服务发展过程中的问题。同时，政府也应当通过适当资助、政策引导等方式来激活民间资源，让民众自发地参与、组织和创造属于他们自己的喜闻乐见的文化服务和活动，让精神文化的成果得以共享。

此外，本项研究还对洛扎县拉隆寺所藏两份清代藏文文书，即《1748年珠尔墨特纳木扎勒颁发给拉隆寺之铁券文书》、《1799年第八世达赖喇嘛颁给洛扎拉隆寺执照并由济咙呼图克图、驻藏大臣等复核之具鉴铁券文书》进行了介绍和译注。课题组在扎日乡拉隆寺调研时，得知该寺收藏有清代的铁券文书（缎质），在获准拍照后，扎洛、敖见（中国民族语文翻译局）对该文献进行了翻译解读，发现其中涉及中国控制薄弱区白玉（sbas-yul）地区的归属问题。2015年夏季，扎洛、敖见应县方志办公室之邀再次前往洛扎县拉隆寺，对两份文献进行了翻译解读，并做了历史地名的田野考察。该文献明确记载自第五世达赖喇嘛时起，白玉地区就赏给拉隆寺作为属地，由拉隆寺负责白玉地区的税收及民政事务的裁决。毫无疑问，该文献是白玉地区主权归属中国的历史证据。

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[1] 课题组在田野调研时发现当地还曾设立有达玛宗（dar-ma rdzong）、杰巴顿珠宗（rgyal-po don-grub rdzong），课题组特别考察了杰巴顿珠宗规模宏大的遗址废墟，有关此二宗的历史及设置年代仍待考证。