二 西藏社会治理走上与全国一体化道路

和平解放之际，西藏的社会前途已经明确，那就是与全国一道走上社会主义道路。1959年，西藏发生全局性叛乱，中央确定了边平叛边改革的政策，于是，开始全面摧毁严重阻滞社会发展的封建农奴制度。这场伟大的民主改革运动，在打碎政治枷锁、废除人身依附关系、确立新型社会管理体制、建立新的经济制度等方面取得了伟大成就。

在民主改革过程中，按照阶级划分法，西藏人口划分为两大阶级，即统治阶级包括农奴主及农奴主代理人，被统治阶级包括农奴、奴隶以及“贱民”。经过民主改革，领主阶级被消灭，成为新型劳动者，受人身依附约束的广大农奴和奴隶成了社会的主人。社会改革和治理的依靠对象也随之发生了根本变化，彻底改变了过去地方政权主要依靠宗教上层集团、贵族集团的局面，贫苦农奴成为新政权的依靠对象。

和平解放前的西藏，由一个个村落所构成的谿卡，属于不同的领主，采用的是领主直接管理的形式，谿卡之间基本没有隶属关系。而在谿卡之上的“宗”级行政机构，虽然一般比附于现代的“县”级行政机构，但是不具有现在的县一级的多种行政管理职能，“宗”的职权只限于传达噶厦政令，处理一些民事、刑事诉讼和向下属各区域派支差役。大的谿卡、寺院亦为包括司法在内的行“政”单位。这种状态，由于地方政权在相关的领主掌控下行使，通过差役制度形成一个完整的经济控制网络，其基础是人身依附关系。民主改革中，首先进行的是土地改革运动，土地所有权由领主占有制转变为劳动人民个体所有制，即为从租佃关系向以家庭为单位的个体所有的转变。

1959年7月27日，西藏自治区筹备委员会第二次全体委员会议通过了《关于进行民主改革的决议》，“会议认为中央对西藏进行民主改革采取和平的方针，即在改革中，对于未参加叛乱的领主的土地和其他生产资料采取赎买政策和自上而下的进行协商、自下而上的发动群众的方法，是完全正确的。根据西藏的实际情况，实现民主改革应当分为两步走：首先是充分发动群众，大力开展反对叛乱、反对乌拉差役制度、反对奴役和进行减租减息的运动，为下一步分配土地打下基础”（以下简称“三反双减”）。9月，西藏自治区筹备委员会第三次全体委员会议制定了《关于西藏地区土地制度改革的实施办法》，确定了土地分配的政策。

在“三反双减”之后，第二步是实行土地制度改革，废除农奴主所有制，实行土地等生产资料农民个体所有制。在牧区实行“三反两利”政策，没收叛乱牧主的牲畜分给原放牧者或贫困牧民所有，对牧区生产资料所有制不予变更，实行不斗争、不分牲畜、不在牧区公开划阶级成分。在实行民主改革的同时，根据自愿互利原则，广大农村开展了互助合作运动，这就是民主改革的基本内容。

民主改革中，旧有的社会管理网络被废除，同时逐步建立起基层政权系统和党务系统，成为新型社会制度之下社会基层治理的根本平台。

与内地相比，虽然存在着明显的时间差，但是在中国共产党的领导下，仍然坚定不移地走完了民主革命、社会主义革命之路，进入了社会主义建设新时期。西藏是在民族区域自治政策的指导下所进行的，基本方向上的一致与地方治理特色相得益彰。

（一）新型的国家工作人员

民主改革之前，维持西藏地方运转的管理系统，主要是地方政府的官员。平息叛乱的同时，国务院命令解散了原西藏地方政府所辖地区的各级政权和昌都地区解放委员会各级政权，建立起新的社会管理系统。西藏工委在1959年5月2日发出指示，平叛地区成立军事管制委员会或者委派军事代表，实行军事管制，接管各级政权，行使各级地方政府职权。军管会的任务除了平息叛乱，一个重要任务就是建立政权。民主改革时期，由于干部的缺乏，培养大批民族干部成了当时一项重要的政策选择，这一政策的实施造就了一批长期活跃在西藏政治和社会舞台的各级管理人员。

就洛扎地方而言，1959年4月，人民解放军平息多宗叛乱。5月5日，洛热县委、县军事管制委员会成立，管辖范围包括今天洛扎县范围。军管会的任务完成之后，于6月12日撤销，成立洛热县政府（1960年4月经国务院批准，洛热县改名为洛扎县）。1959年7月，成立5个区委和区公所，即蒙达区、嘎波区、色区、生格区、拉康区。1960年12月增设边巴区（从拉康区分出）。

1959年6月18日开始，洛热县开展农牧区“三反双减”（反叛乱、反乌拉、反奴役，减租减息）和寺庙“三反三算”（反叛乱、反剥削、反特权，算政治迫害账、算经济剥削账、算等级压迫账）运动。9月，县委召开农民代表会议，参加会议的农民代表124人，其中囊生28人、堆穷79人、差巴17人。

民主改革时期，西藏采取了两项措施来解决基层干部缺乏的问题。一项是1957年西藏工作“大收缩”之后，先后选派了相当数量出身农奴阶级的藏族人员到内地咸阳学习，这批人员提前毕业回西藏参加工作。因为当时基层工作人员配置精干，这批人员起到了很重要的应急作用；另一项根本性措施是在民主改革中培养本地干部。

1961年中央“4·21指示”中指出：“经过普选建立各级人民代表大会和人民委员会，是彻底完成民主改革和巩固人民民主专政的一个重大步骤，也是西藏历史上从来没有过的一件大事，特别是基层的人民代表大会和人民委员会具有重大意义。”“4·21指示”后，西藏各地陆续开展了普选，建立了人民代表大会制度，成立了乡人民委员会（即后来的人民政府），在此基础上，1965年9月，筹备多时的西藏自治区人民代表大会召开，选举产生了西藏自治区人民委员会，宣告西藏自治区正式成立，民族区域自治制度在西藏最终确立下来。

1965年8月洛扎县召开第一届人民代表大会。当时，基层干部系统已经相当完备地建立起来了。1959年9月27日洛扎县的一份档案材料指出：洛扎县干部的配备多数是从内地回来的学员。1963年1月，西藏工委书记张经武在做“关于形势与任务的报告”中指出，当时全区共有脱产藏族干部六千多人，半脱产的乡干部六千多人。此外，还有三千四百七十多人正在内地各院校学习。“在培养藏族革命干部的工作中，我们坚定不移地贯彻执行了以劳动人民为主，同时积极培养爱国人士和知识分子的干部路线。从平叛、改革中成长起来的藏族革命干部和广大积极分子，绝大多数都是立场坚定、对党忠诚、对国家和人民负责的好同志。”

（二）赎买政策和参事室

民主改革使西藏摆脱了严重阻碍社会生产力发展的封建农奴制度，政治上的解放是全方位的——占旧西藏人口5%左右的三大领主也在民主改革中，从束缚社会、经济、文化发展的封建农奴制度中摆脱出来，同样获得了政治上的新生。没有参加叛乱的上层人士，其大部分生产资料和多余的生活资料，实行赎买政策。在政治上给予适当的安排。

1959年4月15日，毛泽东在第十六次最高国务会议上讲话，谈到西藏未参叛上层人员的处理时指出，“对于他们的土地、他们的庄园，是不是可以用我们对待民族资产阶级的办法，即实行赎买政策，使他们不吃亏。比如我们中央人民政府把他们的生活包下来”。5月7日，毛泽东在与班禅、阿沛等人谈话时，指出“对左派和中间派，要采取赎买的政策，保证改革以后生活水平不会降低”[3]。赎买政策的配套举措是进行思想改造，逐步站到人民的立场上来。[4]5月31日，中央对西藏工委《关于当前平叛工作中几个问题的决定（草案）》作出批示，对于未参叛上层人士的“多余农具、耕畜和房屋，也实行这个政策”，亦即实行赎买政策，指出，这样做，花钱不多，可以减少对改革的抵抗，使我们在政治上更加主动。

原西藏地方的中上层爱国人士的安排，当时有一个基本原则，一般只在地市及以上政权系统和协商机构中安排，不安排在县一级，而且县一级也不设政协组织。[5]当然，一般情况是如此，还有特殊情况，比如说边境县，因为要争取被裹挟出走印度的同胞回归工作，要与印度等相邻国家开展蚕食与反蚕食斗争，边境县设立了参事室，安排一部分中上层人士工作。1961年山南地区在洛扎、隆子、错那、朗县四个边防县成立参事室，安排23名中上层人士在参事室工作。

（三）实行政教分离，对寺庙进行民主管理

1959年，在平叛改革中，西藏自治区筹委会发布《寺庙民主管理试行章程》，提出继续全面贯彻执行宗教信仰自由政策，执行“政治统一、信教自由、政教分离”的方针，各教派之间执行“各行其是、互不干涉”原则。由于佛教寺庙参叛率很高，叛乱平息之后，寺庙普遍开展了“三反三算”（反叛乱、反剥削、反特权，算政治迫害账、算经济剥削账、算等级压迫账）运动，而未参叛寺庙则少“反叛乱”一项内容。

1959年9月2日，西藏工委发布《关于三大寺若干问题的处理意见》，首次提出寺庙“民主管理”概念：“建立寺庙管理委员会，委员会是全寺的权力机关，经管经济、行政和宗教事务，对寺庙进行民主管理。”随后筹委会发布的“章程”，是新西藏第一份比较完备的寺庙民主管理办法。1961年4月，西藏自治区筹委会第五次会议通过了宗教工作的“五项原则”，即放弃剥削压迫；寺庙实行民主管理；宪法进寺庙，执行政府法令；喇嘛参加劳动；各教派专门从事学习佛学的喇嘛和老弱喇嘛的生活由政府解决。对于未参加叛乱的寺庙，予以保护。

洛扎县寺庙改革工作始于1959年4月下旬，“三反三算”运动在1960年内基本完成。除一部分逃往国外的，寺庙改革中有相当数量的僧尼离寺，回乡务农，寺庙森严的等级制度和一直享有的各种封建特权被彻底废除，建立起了以贫苦僧尼为主体、由爱国宗教界人士参加的寺庙民主管理组织（民管会或民管小组），寺庙纳入社会管理范畴。

1962年7月，中央批准西藏工委制定的《关于继续贯彻执行宗教信仰自由政策的几项规定》，以规范性文件形式，完整地阐述了宗教信仰自由的内涵：任何人都有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，信教者有信仰不同宗教和教派的自由，相互之间不得歧视，任何人都必须遵守国家法令，不得违背。[6]

1961年4月，西藏自治区筹委会召开第五次会议，贯彻落实中央指示的“稳定发展”方针和西藏工委关于农区、牧区、边境工作的政策，西藏地区的发展进入了一个黄金时期。