- 明诺布鲁克的回响：美国公共行政思潮的一个历史截面及其批判
- 孙宇
- 8499字
- 2021-10-11 18:46:17
导论
在拙著《现代西方公共行政思想简史》（下称《简史》）出版后，笔者一直为一些未曾深入思考过的问题所困扰。这些问题不只在文献中反复被一代又一代的学者追溯、咀嚼和回味，而且还时不时地出现在现代行政生活之中。这迫使现代公共行政学者回答我们继承了什么或者我们遗失了什么，抑或我们做对了什么或者我们做错了什么。历史命题、思想传承与现实生活是孪生兄弟，一如问题和答案是公共行政理论与实践、公共政策制定与执行中的孪生姐妹一样。现代公共行政实践所面临的种种问题不仅给公共政策制定带来了压力，而且造成了现代公共行政学者的思想透支、理论窘迫。有了问题就要寻求答案。现代和未来永远是历史的子嗣。
在《简史》的字里行间，我自始至终都在表达对从事现代公共行政思想史研究可能力所不逮的忧虑。这种忧虑绝非是过谦之词，而是发自内心的恐慌。遗漏现代西方公共行政思想某一派别、某种思潮和某群人物的现代意义是小事，如果因为自己不能深挖其产生的政治经济社会文化语境，就根本谈不上力透纸背、洞若观火，甚至可能会误读这一流派、这种思潮和这群人物，并造成浮皮潦草、以讹传讹的不堪。倘若如此，简直是不可饶恕和不可原谅的。思想一旦被曲解，会造成不可挽回的损失，遁入万劫不复的歧途。在《简史》写作过程中，一个挥之不去的想法就是试图挖掘“明诺布鲁克传统”的现代意义。遗憾的是，谋篇布局不允许我对“明诺布鲁克传统”作长篇大论式的详尽论述。这样做不仅会破坏《简史》的整体结构，而且可能会以偏概全，一叶障目，给读者留下将一汩汩支流误认为干流的印象。
作为“一个地点、一种传统、一种观念、一种精神、一个事件和一种挑战”（O'Leary, 2011）,“明诺布鲁克传统”在很大程度上代表了现代公共行政思想发展过程中的一种转折。之所以是一种转折，是因为美国政治学和公共行政学界从20世纪60年代末期开始陷入混乱，行为主义和功能主义的理论框架占据了主流；之所以是一种转折，是因为以明诺布鲁克会议为起点，公共行政学界开始直面以基于工业化的现代产业体系、高速社会流动、日趋全球化乃至走向现代政府治理等为揭橥的情境，并试图建构现实公共行政的逻辑阐释和现实关切；之所以是一种转折，是因为它正视了一种以学术范式、身份认同、职业导向、知识求索乃至学科互鉴等为特征的语境，堪称现代公共行政范式变革的典范；之所以是一种转折，是因为它提出了公共行政学的重新定位和定向。
需要说明的是，“明诺布鲁克传统”并不意味着现代公共行政学有一个可供仿效的模板，或者它开具了现代政府治理的灵丹妙药。它的精彩在于呼吁了一种与时俱进的、回应型的、学习型的公共行政观。“明诺布鲁克传统”揭示了美国公共行政思想演化的一种嬗变过程，仿佛一个思想枢纽，一个有时间规律的思想存量清算所。“明诺布鲁克传统”是一系列有意义的外部事件和内部事件共同作用的产物。外部事件主要包括美国20世纪60年代末的一系列政治和社会事件，包括约翰·菲茨杰尔德·肯尼迪、小马丁·路德·金和罗伯特·肯尼迪遇刺以及伴随着这些谋杀而来的城市骚乱，特别是越南战争的各种暴力和悲剧，这些事件导致了理性主义的瓦解和崩溃。内部事件最著名的是，拉莫斯的现象学和存在主义冲击，尼利·加德纳的心理学和组织行为理论冲击以及美国联邦行政学院（Federal Executive Institute）成立并倡导以人格转变为中心的公务员发展哲学。明诺布鲁克开始关注社会语境和学术语境的变化，“整个学术界都在批判启蒙运动、技术与技术主义、利益集团/多元主义的民主制、社会科学中的自由主义和理性主义，美国公共行政学界不情愿地开始承认在其内部存在着严峻的自然、社会和经济问题的现实挑战”（O.C.麦克斯怀特，2002: 199-201）。
思想史研究是一项具有丰富的历史底蕴、多维的知识视角、复杂的现实韵味和殷切的未来关怀的学术研究。不同的概念和范式、思想和传统以及方法和模型，都期望能够得到史实的检验和修正，这样才能为理论创新开辟道路。与《简史》不同，本书旨在以“明诺布鲁克传统”为美国现代公共行政思想演化的一个历史截面，将20世纪60年代至21世纪前十年贯穿起来，从而理解美国公共行政思想变迁究竟发生了什么、为什么发生、如何演变又将要走向哪里？以及对当代公共行政理论和实践的启示。
本书由九章构成。第一章回顾20世纪60年代的美国。毫无疑问，20世纪60年代是一个不可思议的时代，甚至有人认为，它并非起源于1960年，也并非结束于1969年。历史学家对20世纪60年代有经久不衰的兴趣，几乎每个历史片段都可以书写成一本洋洋洒洒的恢宏巨著。“20世纪60年代与其说是十年，倒不如说是一个不十分严格限定的文化和社会变革时期，美国在这个时期经历了迷惘、彷徨、失落、兴奋、成长、觉醒、爆发、毁灭。20世纪60年代的美国社会与政治的僵局导致了既无明显的赢家也无明显的输家，并使大多数社会问题处于无法解决的状态，这是那个时代最重要的遗产。美国的改革论者视20世纪60年代为一个被战争和右派反抗突然终结的巨变时期，其结果只是这个国家的局部解放。另外，20世纪60年代也被视为一个在权威和道德方面国家危机的发端，通过使反社会行为合法化最终更多地伤害了穷人。”（罗布·柯克帕特里克，2013: 4）斯泰格沃德断言，自我标榜的左派和右派之间的意识形态分歧在20世纪60年代开始萌芽，并一直持续至今，我们从未离开60年代。这一章旨在采集这一时代的政治话语，铺陈明诺布鲁克会议即将举办以及美国公共行政思想即将发生转折的社会情境。
第二章回顾第一届明诺布鲁克会议。显然，第一届明诺布鲁克会议是新公共行政学兴起的标志性事件。西蒙与沃尔多之间的思想交锋、沃尔多在《公共行政评论》（Public Administration Review）创刊二十五周年纪念专刊上发表的《行政国家的反思》（The Administrative State Revisited）以及《霍尼报告》（Honey Report）的发布，为新公共行政学的兴起做好了思想准备和高等教育专业设置准备。西蒙与沃尔多之争昭示着公共行政学发展脉络开始分岔，即西蒙进路和沃尔多进路。管理学大师德鲁克也置喙了这场争论。他认为，在大型企业日渐成为社会主导力量的时代，将民主等同于参与只顾及了民主的新闻含义，却忽视了民主对大型组织的溢出效应。沃尔多是最早意识到公共行政学身份认同危机的学者之一，在《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》（The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration）出版后的二十余年间，他反复呼吁应当对公共行政的独特性给予迫切关注，《行政国家的反思》便提出了对《行政国家》的修订议程。《霍尼报告》与《弗莱克斯纳报告》（Flexner Report）、《戈登-豪厄尔报告》 （Gordon-Howell Report）和《皮尔森报告》 （Pierson Studies）一样，都是职业化社会呼唤专业人才培养的必然产物。正如后者分别推进了医学院和商学院的改革和发展，《霍尼报告》催生了公共行政学院、公共事务学院或公共政策学院的成立和发展。作为第一届明诺布鲁克会议的必读文献，它们不仅成为新公共行政运动的催化剂，而且为公共行政学自立门户提供了底气和勇气。
第三章讨论第一届明诺布鲁克会议之后美国公共行政思想的走向。第一届明诺布鲁克会议之后，公共行政的正统理论逐渐走向式微，公共行政的身份认同危机，不仅没被学界解决，反而出现了极度的学术分化。西蒙于1968年春在麻省理工学院的康普顿讲座上发表了主题为人工科学的讲演，“就目前通行的规范而言，学术上要想获得较高地位，研究题目在智识上就必须是硬性的、分析性的、可形式化的、可教授的。过去，我们所知道的关于设计与人工科学的许多内容，基本上是软性的、直觉的、非形式化的，像烹饪书一样说不出个所以然。专业学院只有发现一门完整的设计科学，才能有充分资格重新担负起专业责任。设计科学关心的是我们的思想过程，我们进行判断、决定、选择和创造的过程”（赫尔伯特·西蒙，1987: 112）。只有这样，才能真正地研究人类，研究人类行为，才可能构筑知识上硬核的、分析的、部分可形式化且部分经验性的、可传授的设计科学。设计科学显然比《行政行为》向前又迈出了一大步，以决策为最小单元的“行政行为”被放置在设计科学之中，显然，这是要打通公共行政学的内部逻辑结构与外部环境的所有通道，让经济学、心理学和计算机科学以及复杂系统设计等均进入行政行为过程。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇创立的布卢明顿学派冉冉崛起，多中心、共同生产、自主治理以及公共池塘资源、公共物品治理之道等范式和制度设计提供了一种截然不同的理解美国公共行政结构和演进的框架。需要特别说明的是，上述两个重要的思想流派不属于本章的讨论范畴。在此，重点分析与第一届明诺布鲁克会议密切相关的公共行政理论网络（Public Administration Theory Network, PAT-Net）的兴起和发展，以及反官僚制和为官僚制辩护的思潮。PAT-Net的哲学基础在某种程度上可以被认为是来自现象学、存在主义和后现代主义，它对官僚体制进行了无情的鞭笞，并与第一届明诺布鲁克会议所强调的民主与行政之间妥协和调和形成了鲜明对立，这标志着与“明诺布鲁克传统”分道扬镳的思想涓流开始滋生。秉持“明诺布鲁克传统”的罗尔和葛德塞尔义无反顾地分别从法理以及公共服务效率的角度为官僚制辩护，并且最终形成黑堡学派。两者的出现，不仅说明明诺布鲁克已经成为美国公共行政思想嬗变的源头活水，而且为20世纪80年代公共行政伦理学的发展埋下了种子。
第四章回顾第二届明诺布鲁克会议。第二届明诺布鲁克会议之前的美国政治经济背景尽管远不如20世纪60年代那么激烈动荡，但是里根政府《经济复兴税收法案》（Economic Recovery Tax Act of 1981）、《加恩-圣日尔曼储蓄机构法案》（Garn-St Germain Depository Institutions Act of 1982）导致了银行及其储蓄机构的商业性按揭贷款的急剧增长，助长了房地产开发的疯狂投机行为。到1988年——即第二届明诺布鲁克会议召开的当年，破产银行数量和破产银行的资产规模创下了大萧条之后的最高纪录，分别达到了279家和540亿美元（美国联邦存款保险公司，2010: 17）。同时，1987年是美国宪法二百周年和行政国家一百周年。[1]在约翰逊政府期间，他承诺通过立法让美国成为“伟大社会”，而他的继任者尼克松却使政府范围比以往任何时期都更加广泛。1900年至1965年，在联邦政府只建立了食品和药品管理局（Food and Drug Administration, 1906年成立）; 1964年至1977年，包括平等就业机会委员会（Equal Employment Opportunity Commission, 1965年成立）、环境质量委员会（Council on Environmental Quality, 1969年成立）、国家公路交通安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration, 1970年成立）、环境保护署（Environmental Protection Agency, 1970年成立）、消费者安全委员会（Consumer Product Safety Committee, 1972年成立）、采矿安全与健康局（Mine Safety and Health Administration, 1977年成立）等十家联邦监管机构授权成立。到了20世纪80年代里根政府时期，里根组建了内阁管理和行政委员会（Cabinet Council on Management and Administration）、格里斯委员会（Grace Commission/President's Private Sector Survey on Cost Control）、总统诚信和效率委员会（President's Council on Integrity and Efficiency）等机构，以期回应放松管制、减少监管、节约预算、提高效率等为特征的抨击官僚运动。但是，这一切很快就被旨在加强总统权力的政策发展办公室（Office of Policy Development）为核心的政策网络所取代。里根政府期间的政策控制比卡特政府时期更甚。在这样的情境下，美国的宪法遗产、行政制度、公共行政的公共性、公共行政中的领导力和管理以及公共行政教育等主题自然成为第二届明诺布鲁克会议的核心议题。
第五章回顾第三届明诺布鲁克会议。2008年第三届明诺布鲁克会议是在国际金融危机以及美国大选的环境下举行的。20世纪90年代新经济繁荣创造了第二次世界大战以来美国历史上最长的繁荣周期。第二届明诺布鲁克会议之后，美国发生了一系列令人震惊的事件，包括1990年至1991年的沙漠风暴行动、1995年的俄克拉何马城爆炸案、1998年的沙漠之狐行动、1999年的佛罗伊德飓风、2005年的卡特里娜飓风、2003年开始的伊拉克战争等。早在1979年，全美州长协会（National Governors' Association）就确立了应对应急事件的管理流程和标准，并确立了应急的四个阶段，即减轻危害、应急准备、应急响应和灾后恢复。然而，在这些天灾人祸面前，不仅反映出美国政府在应对自然灾难、气候变化以及恐怖主义等方面的缺陷、政策失效以及制度脆弱性，而且因为许多防范措施本身成为加重灾难损失的来源，进而昭示了美国政府应急管理体系的崩溃（Perry, Lindell, Tierney, 2001）。20世纪末期美国的新行政国家（Neoadministrative State）正面临着何去何从的挑战，新治理改革的呼声四起（Durant, 2000）。正是因为新行政国家和新治理改革的话语，致使第三届明诺布鲁克会议更加关心公共行政研究的多元化、全球化、网络治理以及走向开放的公共行政共同体。
第六章讨论社会公平问题。历届明诺布鲁克会议都将社会公平视为现代公共行政的第三根理论支柱。从平等与公平概念辨析入手，阐述了社会公平的四种政治哲学基础，特别说明了公共行政的社会公平与罗尔斯政治哲学思想之间的关系，剖析了公共行政中社会公平理念的演化，综述了代表性官僚制和多样性作为社会公平的政治解决方案取得的进展及其所开具药方的局限性。代表性官僚制和多样性更像是诊断，而不是处方。需要说明的是，在讨论社会公平时，公共行政学家没有考虑经济学家对收入分配不平等问题的分析和思考。在对待收入分配不平等问题上，经济学家们通常关注洛伦兹曲线、基尼系数、帕累托最优以及福利经济学和新福利经济学，他们诊断收入分配不平等依据实现帕累托效率、卡尔多-希克斯效率及改进、西托夫斯基标准、李特尔标准、伯格森、萨缪尔森和格瑞夫社会福利函数以及福利经济学第一定理、第二定理。经济学家眼中收入不平等的病灶在劳动力市场、失业、可支配收入、税收和总需求等，他们开具的处方完全是建立在个人偏好和基数效用论的基础上，带有强烈的价值判断和功利主义色彩。正如萨缪尔森所言：“如果经济学家们准备静待以帕累托效率的方式实现收入再分配的那一天，等待将永无尽头，而且社会成员也将和他们一起等待下去……经济学家只是少数人，其人数并不比脊椎按摩师多。非经济学家并不需要时时考虑帕累托效率，而他们才是我们的客户。我们是他们不太高效的仆人，他们是我们思维不太清晰的主人。”（马丁·费尔德斯坦，2018: 867）解决社会公平问题，除了重构社会公平的哲学理念外，需要寻求政治经济学的药方，特别是打开社会流动的樊篱，从教育公平起步，高举少说多做的大旗。
第七章冠以《德怀特·沃尔多：一个注释》之名，讲述沃尔多式的行政世界。貌似不伦不类的安排，实则不然。沃尔多不仅是明诺布鲁克会议的灵魂人物，而且是20世纪美国公共行政理论和实践的权威人物。没有沃尔多，就不可能有明诺布鲁克会议，没有沃尔多，公共行政的政治理论也不可能如此丰富多彩。西蒙、沃尔多、达尔以及林德布罗姆等人共同摧毁了公共行政的正统理论，所不同的是，他们走上了不同的学术道路。对于西蒙、沃尔多而言，他们分别开辟了公共行政的西蒙进路和沃尔多进路，这两条进路对于公共行政学的发展不仅是缺一不可的，而且是相得益彰的。“沃尔多将自己的注意力集中在公共行政作为政治科学的子学科上，并且向该学科第一个五十年的一些基本假设提出了挑战，特别是对公共行政是中立的和国家事务的目标管理等假设提出了挑战。”（Frederickson, 2000）2000年10月沃尔多辞世，雪城大学马克斯维尔公民与公共事务学院的讣闻是这样陈述的，由于公共行政的多形态性质，据说没有任何一位学者可以被称为公共行政之父，但当代公共行政领域密集交织的DNA包含了沃尔多式的父系血统的无数线索。他绝不仅是一位思想家，而且是一位梦想家。他决定为公共行政注入民主理想和使命，并准备帮助公共部门建立如何让公民信赖政府的越来越复杂的模型，现在这一模型已经被我们欣然接受。他对政治行政二分法逻辑提出了直接挑战，政治与行政不能轻易地拆分，它们内置于包含政治假设和偏好的大多数行政政策、行政程序和行政行为之中。沃尔多的语言是反讽式的，他喜欢使用骈偶、对仗和对立的词汇，让读者对出自他笔下的文字充满了想象。他的学生奥利里曾回忆说，他总是提出许多观点，而不仅仅是一个可能的思考。当你学完沃尔多一个学期的课程时，你的大脑总是满满的。显然，沃尔多是一位游弋在历史、政治哲学和行政世界的现代行政之子。
第八章向赫尔伯特·西蒙致敬。西蒙是一位百科全书式的学者，他几乎横贯社会科学所有领域，在认知科学、心理学和计算机科学等领域所做出的贡献令后世望尘莫及，他给我们留下了继承弘扬的印记。与第七章的写法完全不同，这一章不是从西蒙传略的逻辑入手，而是立足他作为一位公共行政研究者，向这位20世纪的公共行政之子表示高山仰止的敬意。西蒙自称是解决问题的科学家，他的一生卷入了无数的科学争论，“如果说我在大学就争论，那么我在科学研究中也同样争论。我的大量研究就是从基础上搬掉一些既成的东西，起先是在公共行政学，然后是经济学，再后来是心理学。从某种意义上讲，这是理所当然的，科学研究理应做出点新东西，而新东西当然与旧东西不同。然而，有许多研究，包括一些非常重大的革命性发现，与旧东西并不抵触，它们建立在旧东西的基础之上。即使有时最终瓦解了旧东西的基础，但是在刚开始的时候，它的毁灭性后果也不总是那么明显” （赫尔伯特·西蒙，1998: 343）。“那场战争结束了，胜利者们却失踪了。” （March, 1992）西蒙的理论大厦是宏伟的，一如他经常强调的迷宫隐喻。这一章只是从行政和组织分析的最小理论单元——决策、从经济人到行政人的有限理性等基石来凸显西蒙公共行政理论的宏伟，特别是西蒙晚年重回公共行政领域所发表的沃尔多奖演讲、斯通演讲以及高斯演讲，现在看来依然振聋发聩。
第九章揭示“明诺布鲁克传统”的理论追求。在笔者看来，明诺布鲁克是一次未尽的思想旅程。首先，我们需要警醒的是公共行政的切题性幽灵。不同于统计学、经济学的相关性检验，公共行政的切题性，一方面强调公共行政与其他社会科学学科的方法、模型及政策取向的相关性，另一方面更为强调公共行政必须对实践中那些悬而未决的问题明确地表明自己的立场，不能缺席和失声。其次，我们需要找回公共和公共性。20世纪20年代的美国，李普曼认为公共或公共性就是制造共识；杜威却认为，公共是共同利益联合产生和相互制约的行为。在欧洲大陆的政治哲学中，特别是在哈贝马斯的公共空间中，公共或公共性，不仅是个人偏好的聚合，而且是政治合法性与个人成熟、自治的结合。弗雷德里克森认为，公共即利益集团、公共即消费者、公共即代表、公共即客户、公共即公民，他竭力反对将公共等同于政府，政府充其量只是公共的一个非常远房的表兄妹。佩施系统地梳理了20世纪60年代的新公共行政运动以及20世纪70年代的新公共管理运动，界定了三个层级的公共性，即宏观上的国家和市场、中观上的组织和微观上的个人，他主张回到西蒙的组织概念，在组织世界和市场世界重建公共性。市场理性与公共理性的冲突产生了许多市场机制和国家机制的混合组织，这些组织既不是“看不见的手”，也不是“看得见的手”，相反却带来了诸如乱插手、脏手、贪婪之手的风险和外部性，建立一个动态的而非静态的、本体阐释论的而非还原论的、可预言的而非语义学的公共和公共性理论仍然是我们当前面临的紧迫挑战。接下来，沿着公共和公共性的线索，本章考察了公共行政的法律之维，特别强调了公共行政的公法视角和公共行政的宪法视角，有限政府和法治政府是解决公共和公共性的稳定之锚。最后，我们需要反思沃尔多给出的公共行政身份认同危机解决方案的理论和实践验证，即“沃尔多解”和“沃尔多期望”。
本书之所以选择这种篇章结构，是因为深受剑桥历史语境主义学派的影响。这也是本书在方法论上的尝试。斯金纳在阐述历史语境主义时指出，“我尽量不去专门研究主要的理论家，而是集中探讨产生他们作品的比较一般的社会和知识源泉。我首先论述我认为的他们最初写作时所处的和所服务的社会的有关特性。因为我认为政治生活本身为政治理论家提出了一些主要问题，使得某些论点看来成问题，并使得相应的一些问题成为主要的辩论课题……我认为同样至关紧要的是考虑一下构想出这些主要文本的知识环境，即在此之前的著作和所继承的关于政治社会的假设，以及比较短暂的、同时代的对于社会和政治思想的贡献的来龙去脉”（昆汀·斯金纳， 2011: 3）。“我们能够了解的不仅是他们提出的论点，还有他们论述和试图回答的问题，以及他们在多大程度上接受和赞同，或质疑和驳斥，或说不定出于论战目的不去理会政治辩论中盛行的设想和规范。倘若我们只研究著作本身，是不能指望达到这种理解水平的。为了这些著作的真正方向和力量，我们又需要对时代的一般政治词汇有一定的鉴赏力……当我们企图以这种方式查明一部著作的特定写作环境时，我们不仅是在为我们的解释提供历史背景，而且我们已经是在进行解释工作本身”（昆汀·斯金纳，2011: 6）。借鉴剑桥历史语境主义学派的方法论研究公共行政以及治理问题，贝维尔已经率先做了成功尝试（Bevir, Trentmann, 2008; Bevir, 2012）。这不仅需要我们真正理解一种思想的诞生、发展和影响，而且需要在先贤思想家们的认知水平上进行现实的解读。解读第一届明诺布鲁克会议以来美国公共行政的文献，考察“明诺布鲁克传统”的形成和变化，分析这些观念及其所指向的行政行为，有助于我们建立公共行政的创造性和批判性思维。