摘要

能源是人类赖以生存和发展的重要物质基础。纵观人类能源利用的发展轨迹，就是一个从高碳时代逐步走向低碳时代的过程。从第一代能源薪柴，到第二代能源煤炭，再到第三代能源石油、天然气和核能，就是从不清洁到清洁、从低效到高效、从不可持续走向可持续、从高碳经济走向低碳经济的过程。可以说，人类社会发展的历史，其本身就是一部人类认识和利用能源的发展变迁史。目前，中国能源矛盾突出，主要表现在以下两个方面，一是中国能源需要量逐年增大，从而引起了能源对外依存度的过快增长，尤其是每年激增的油气进口量，这已经引发了国家能源安全及地缘政治危险；二是从中国的能源资源禀赋看，总量可观、品种齐全，但资源结构、分布空间不平衡，石油、天然气、煤炭人均拥有量较低。中国能源利用结构以煤炭、石油为主，传统粗放的能源利用模式导致生态环境严重恶化，经济的发展越来越受到环境因素的制约。

天然气含碳量低、热值高、污染轻，因此被称为清洁能源。根据“十二五”规划纲要部署，至2015年，中国非化石能源消费占一次能源消费比重提高到11.4%，非化石能源发电装机比重达到30%。同时中国政府也向世界庄严承诺，“到2020年，非化石能源占一次能源消费比重将达到15%，单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%”。在此背景下，天然气被作为清洁能源列入国家重点发展产业，国家在其天然气资源勘探、开发和管道建设方面投入了巨额资金。在市场需求和国家政策的双重引导下，天然气产业发展迅猛。

天然气资源是事关国家安全的重要的战略性资源，但我们也要客观认识天然气的商品属性。既然是商品，就可以由市场发挥资源配置的决定性作用。在中国天然气产业领域，国有大型油气企业基本上覆盖了从上游勘探、开发，到中游运输、流通，再到下游销售的全部环节，实际上仍然是“计划”与“市场”并存的双轨制，在这种体制下，无法发挥价格机制在能源生产和经营中应有的价格形成和价格调节作用。正因为市场竞争不足，经济效率无法提高，消费者福利无法增进。

加快推进天然气产业市场化是完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是转变中国经济发展方式的迫切要求。目前，中国在引导能源领域健康发展的过程中出现了严重的体制机制“瓶颈”，如何推进天然气产业的市场化改革是当前中国经济社会发展面临的一个重大课题。天然气产业不同于一般的竞争性行业，其经济技术属性决定了天然气产业市场化具有特殊的复杂性，这要求我们在进行制度构建时特别慎重。法律与社会经济转型总是相伴而生，直接或间接地影响社会变迁，市场经济是法治经济。纵观世界各国，一国经济健康运行，一是要靠健全的法律制度，二是要有得当的宏观调控政策。我们必须认清国际形势，结合本国社会经济发展状况和实际资源禀赋以及国际能源市场的运行情况，依托能源产业的独立与发展，通过国家立法的形式，来推动天然气产业市场化改革。本书以天然气产业的自然垄断性及公用事业特性为着眼点，试图梳理和探讨在天然气市场化过程中的制度需求。简言之包含两个方面的回应，一是天然气产业政府监管机制的构建，二是从顶层设计角度探讨天然气产业各环节在市场化改革中的法律制度供给。全书分为六章。

第一章，导论。本章介绍研究动机，阐述研究背景，分析研究意义，总结国内外研究状况，并交代研究的思路、框架与方法。笔者认为加强中国能源战略与能源安全需要对天然气产业进行系统研究，中国经济转型、低碳经济崛起需要天然气产业助力；自然垄断行业改革需要以天然气产业为突破口；能源领域市场化改革势在必行；深化天然气产业改革需要法律制度支持。

第二章，天然气产业法律规制的理论基础。天然气作为一种不可或缺的化工原料和基础能源，在国民经济中占据重要地位，这是由天然气的自然属性、天然气资源的特征及技术经济特征所决定的。本章在分析了上述问题的基础上，从政治经济学角度研究了天然气产品的供给理论，讨论针对天然气的有效供给前提下的国家经济职能和相应权责配置，以及国家、市场与社会在公共经济领域合作、互动关系的法律调整。只有在深入分析、准确认识天然气产品性质及其供给机制的基础上，才有可能沿着经济学关于经济活动的内在规律进行探讨，建立起符合经济活动的外在规则。唯有此，才可能真正厘清市场经济的边界问题，甚至将本研究上升到一个新的高度，回答国有经济在转型期内“提供什么” “由谁提供”以及“如何提供”等问题。我们需要深入研究公共产品供给主体的多元性发展趋势、选择标准及变迁路径，这才是我们对天然气产业市场化进行法律规范性研究的根基所在。

第三章，中国天然气产业政府监管体制。中国能源结构的调整和优化，一方面要提高非化石能源的比重，另一方面是传统能源的低碳化。天然气发展是化石能源低碳化发展的趋势。天然气产业在中国具有全局性、战略性影响，实践表明，天然气产业的健康发展，离不开科学、高效的政府监管。目前，中国天然气产业政府监管在监管主体、监管职权及监管方式上还存在诸多问题。中国天然气产业政府监管机构的顶层设计应在遵循监管的一般规律和天然气产业行业特性的基础上，充分考虑中国历史与国情，借鉴吸收域外成功经验。本章通过剖析中国天然气产业政府监管机构存在的问题和域外天然气产业政府监管机构的典型模式，提出中国天然气产业政府监管机构的重构设想。

第四章，天然气产业上游市场化法律规范研究。本章首先梳理了中国天然气产业上游既存法律规范，将视角扩展至中国油气产业体制发展演变的维度中，在政府与市场的博弈中，天然气产业市场化进程曲折而漫长，矿业法律也经历了从无到有，从缺位到零散的发展曲线。其次通过对既存法律制度的梳理，指出现有法律规范存在立法不健全、缺乏完整法律框架；天然气勘探、开发利用的市场主体相对缺失；天然气勘探、开发利用的管理主体错位、缺位、越位并存；天然气市场发育不足及垄断条件下，上游价格形成机制不合理等一系列问题，进而指出天然气上游产业市场化的突破口在于矿业权市场化。再次探讨了矿业权市场化对天然气上游产业市场化的积极作用，对矿业权市场化做了可行性分析。最后从市场主体准入、交易规范设置及主体退出机制三个方面对天然气产业上游市场化进行了法律规范设计。

第五章，天然气产业中游市场化法律规范研究。本章对“天然气产业中游”和“天然气产业中游市场化”进行了相关阐释，以天然气产业中游市场化既存的规范性文件为研究立足点，指出尽管中国天然气产业中游的市场化进程尚处于初期的油气管网设施逐步开放阶段，但未雨绸缪，我们需要将“网运分开”作为天然气产业中游市场化的核心依托和根本抓手。“网运分开”能提升管道的运营和管理水平，提高运送效率，提升输气管道网络安全保障能力。本章指出天然气产业中游市场化规范性文件设置应以“网运分开”制度的构建为中心。

第六章，天然气产业下游市场化法律规范研究。本章对“天然气产业下游”和“天然气产业下游市场化”进行了相关阐释，在对既有天然气产业下游规范性文件进行梳理后，指出天然气产业下游市场化的推手是特许经营制度。现有制度中已经存在特许经营制度的主体性规范，其积极作用和功能价值不容否认。但是，既存特许经营制度作为转型期社会的产物，制度的过渡性特点非常鲜明。因而制度本身尚有诸多不完善之处，由此形成了天然气产业下游发展的“瓶颈”。当下，应着力于完善特许经营制度，推进天然气产业下游市场化的进程。在具体法律规范设置上，笔者认为下游市场主体准入应重点考虑招标程序优先性构建和竞争性谈判程序设置；市场交易规范应基于平等地位的特许经营权主体与公用部门交易规范设置；市场退出机制应立足于特许经营主体破产与主体对资产使用权的物权塑造。

本书最后指出，所谓天然气产业市场化就是要建立统一、开放的市场体系，解除分割市场、封锁市场的行政性壁垒因素，鼓励多元化的投资主体积极进入市场，营造公平、公开、竞争的市场环境，让价格机制调节生产和消费。在市场作用下，形成以合理的竞争、供求、激励、价格为内容的市场机制。天然气产业市场化改革是一个渐进的过程，也是一个需要一系列综合配套工作的复杂工程。中国天然气产业的市场化改革应与天然气产业的法治化相辅相成。天然气产业改革呼唤立法的跟进与完善，而改革中的成功经验也需要以立法的形式确立下来。我们要力争做到“立法与改革决策的衔接”，要做到“重大改革于法有据”，在立法活动中“适应改革和经济、社会发展的需要”，发挥法律的“引领和推动作用”。

关键词：天然气产业；市场化；法律规范研究