33.“一带一路”合作备忘录

“一带一路”是中国推进人类命运共同体理念的重要实践，已经成为推动新型全球化发展的重要国际合作平台。从合作的角度讲，签署各类合作备忘录也是“一带一路”建设的重要机制化建设内容。与中国签署合作备忘录的，既有民族国家、国际组织，也有各国的地方政府，甚至企业集团、非政府组织，这充分表明中国提出的共商、共建、共享原则得到了广泛的认可。“一带一路”建设通过签署备忘录这一重要方式，达成最大的公约数，是一种新型的合作方式和理念。

——形成过程

2014年6月，在北京举行中阿合作论坛第六届部长级会议时，“一带”和“一路”被合并简化为我们目前所熟悉的“一带一路”表述。[42]2014年12月2日，中国政府首先制定了内部版的《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划》，对推进“一带一路”建设工作做出全面部署。[43]2015年3月，中国在海南举办亚洲博鳌论坛时，以国家发展改革委、外交部和商务部三个部委的名义对外发布了公开版本《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。[44]至此，国际社会了解到中国推进“一带一路”建设有了详细的纲领性规划。

2015年10月，在党的十八届五中全会第二次会议上，习近平进一步将“一带一路”定位为“扩大开放的重大战略举措和经济外交的顶层设计”。[45]这是中国政府首次将“一带一路”与经济外交和扩大开放联系在一起，进一步证明了中国将进行全国动员和谋划外交布局，全力以赴建设“一带一路”。

在理念和概念不断清晰化的过程中，“一带一路”的机制化建设也在积极推进，其中主要有两个方面的内容。一是通过签署各类文件（合作备忘录或合作协议）获得更多国家的支持，二是将相关理念和概念转变为政府间国际机构的工作内容。在签署文件方面，权威信息来自外交部以及领导人在重要会议上提及的数量，但我们也注意到，国家发展改革委和商务部往往也代表中国政府签署双边文件，同时包括地方政府、企业单位等也都在与外国的相应机构签署合作协议。

2014年6月，在参加中阿合作论坛期间，科威特与中国签订《科中关于丝绸之路经济带和科威特丝绸城建设合作谅解备忘录》，成为首个签署这一类双边合作协定的国家。2014年12月上旬，中国商务部和斯里兰卡财政计划部签署了关于在中斯经贸联委会框架下共同推进“21世纪海上丝绸之路”和“马欣达愿景”建设的谅解备忘录。斯里兰卡是南亚第一个与中国签署“一带一路”双边合作协议的国家。2014年12月下旬，中国与哈萨克斯坦签署共建丝绸之路经济带的谅解备忘录，哈萨克斯坦也成为中亚地区与中国签署合作备忘录的第一个国家。2015年5月上旬，中俄签署《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》。6月上旬，中国外交部和匈牙利外交与对外经济部签署合作协议。2015年12月初，习近平在出访南非参加中非合作论坛约翰内斯堡峰会时，和南非总统祖马（Jacob Zuma）会面，双方签署了有关“一带一路”的谅解备忘录。南非由此成为非洲大陆第一个与中国签署此类协定的国家。

2017年5月，在北京举行的首届“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平指出：“100多个国家和国际组织参与其中，一大批合作项目陆续启动。”[46]据中国国家信息中心主办的中国一带一路网统计，截至2020年1月底，中国已经同138个国家和30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件。[47]

——主要内容

从签署文件的日期以及文件的形式来看，多数是中国最高领导人通过多边活动推进。例如，中阿合作论坛、亚信峰会、中非合作论坛以及“一带一路”国际合作高峰论坛等多边合作机制，对于推动双边合作协定的签署起了很大的作用。

早期签署的这类协议，很多时候是以部门间的合作协议形式存在的，如国家发展改革委和商务部均只是在各自业务范围与沿线国家对等机构签署。但是，自2015年3月中国政府发布“一带一路”的愿景与行动规划之后，类似的双边合作文件均以国家开头，而不再是部门代表国家的合作文件。从层次和法律效力上说，两者自然不同。

很多国家在与中国签署合作备忘录时，均将“一带一路”合作放在双边的经贸合作委员会之中。2016年1月，习近平出访沙特、埃及和伊朗三国，分别与三国签署了“一带一路”谅解合作备忘录，其中与沙特签署的协议文件名称中还特意点出了“开展产能合作”。[48]这也是首个包含产能合作内容的“一带一路”双边合作文件。

——现实和理论含义

从签署文件的性质来看，基本是以谅解备忘录的形式确立两国合作的原则与框架。按照一般理解，在外交事务中存在的谅解备忘录，其郑重性仅次于照会，大多数情况下并无法律效力，但是如果该备忘录表达了双方的承诺以及达成订立合同的合意，那么就具有合同效力。尤为重要的是，在很多情况下，中国与相关国家签署“一带一路”合作谅解备忘录时，一个大的框架是双方签署的政府间新闻公报和联合公报。对最近签署“一带一路”文件的一些国家来说，“一带一路”合作往往是两国联合公报的一部分。

在中国对外关系中，中美之间的三份联合公报被当作是中美关系的基石，因而联合公报通常被认为具有基于条约特性的法律约束力。因此，合作备忘录的一个功能是将倡议内化为国家间关系的组成部分。另一个重要功能是进行制度建设或者制度化，即两国政府间机构围绕某一组议题进行常规的对话和协商，尤其是外交部出面签署的备忘录具有类似于条约的性质。

中国学者在理解“一带一路”与国际制度、国际法的关系时也着重提出，尽管“一带一路”并不排斥规则导向，但“一带一路”并不局限于规则导向的制度形式，而是采取一种发展导向的策略，倡导更加开放务实和灵活多样的制度形式。（本条执笔：钟飞腾）

---

[1] 国家统计局，2019年8月19日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190819_1691881.html。

[2] 《坚持对话协商共建共享合作共赢交流互鉴 推动共建“一带一路”走深走实造福人民》，《人民日报》2018年8月28日。

[3] 王义桅：《人类命运共同体在新时代下的理论意义》，2018年2月26日，求是网，http://www.qstheory.cn/wp/2018-02/26/c_1122453621.htm。

[4] 胡鞍钢、李萍：《习近平构建人类命运共同体思想与中国方案》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第5期。

[5] 许利平等：《中国与周边命运共同体：构建与路径》，社会科学文献出版社2016年版，第3—5页。

[6] 王公龙等：《构建人类命运共同体思想研究》，人民出版社2019年版，第89、171—172页。

[7] 江时学：《人类命运共同体研究》，世界知识出版社2018年版，第60、67页。

[8] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第19页。

[9] 袁伟华：《人类命运共同体：构建全球空间正义的中国方案》，《理论建设》2020年第1期。

[10] 习近平：《携手建设更加美好的世界——在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话》，《人民日报》（海外版）2017年12月2日。

[11] 习近平：《论坚持推动构建人类命运共同体》，中央文献出版社2018年版，第254—256、383、416页。

[12] 中国国家发展改革委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，《人民日报》2015年3月29日第4版。

[13] 推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，2017年5月10日，新华网，http://www.xinhuanet.com/silkroad/2017-05/10/c_1120951928.htm。

[14] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日第1版。

[15] 推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》，《人民日报》2019年4月23日第7版。

[16] 《习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话》，2013年10月25日，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2013/1025/c1024-23332318-2.html。

[17] 《习近平会见纳米比亚总理根哥布》，2014年4月8日，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-04/08/c_1110144220.htm。

[18] 《习近平主席今年首次出访，这个理念值得重温》，2018年7月19日，中国军网，http://www.81.cn/jmywyl/2018-07/content_8093627.htm。

[19] 王毅：《坚持正确义利观 积极发挥负责任大国作用——深刻领会习近平同志关于外交工作的重要讲话精神》，《人民日报》2013年9月10日第7版。

[20] 王毅：《坚持正确义利观 积极发挥负责任大国作用——深刻领会习近平同志关于外交工作的重要讲话精神》，《人民日报》2013年9月10日第7版。

[21] 王毅：《坚持正确义利观 积极发挥负责任大国作用——深刻领会习近平同志关于外交工作的重要讲话精神》，《人民日报》2013年9月10日第7版。

[22] 《齐心开创共建“一带一路”美好未来》，《人民日报》2019年4月27日第3版。

[23] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日第1版。

[24] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日第1版。

[25] 习近平：《坚持对话协商共建共享合作共赢交流互鉴 推动共建“一带一路”走深走实造福人民》，《人民日报》2018年8月28日第1版。

[26] 《齐心开创共建“一带一路”美好未来》，《人民日报》2019年4月27日第3版。

[27] 习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。

[28] 《习近平：构建全球互联互通伙伴关系》，2019年4月26日，新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2019-04/26/c_1124419205.htm。

[29] 《齐心开创共建“一带一路”美好未来》，《人民日报》2019年4月27日第3版。

[30] 《高质量共建“一带一路”》，《人民日报》2019年4月28日第2版。

[31] 《高质量共建“一带一路”》，《人民日报》2019年4月28日第2版。

[32] 推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》，《人民日报》2019年4月23日第7版。

[33] 《交通运输部：与45个“一带一路”参与国实现直航》，2019年4月29日，央视网，http://news.cctv.com/2019/04/29/ARTIuvXalLJQcCRi8HIkNLJk190429.shtml。

[34] 推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》，《人民日报》2019年4月23日第7版。

[35] 《中欧班列2019年开行数据总结分析》，2020年1月13日，浙江一带一路网，http://zjydyl.zj.gov.cn/text/ghsl/zkyj/202001/303938.html。

[36] http://www.xinhuanet.com/world/2020-04/24/c_1125901385.htm.

[37] 推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》，《人民日报》2019年4月23日第7版。

[38] 习近平：《携手共创丝绸之路新辉煌》，《人民日报》2016年6月23日第2版。

[39] 《齐心开创共建“一带一路”美好未来》，《人民日报》2019年4月27日第3版。

[40] 推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》，《人民日报》2019年4月23日第7版。

[41] 国家发展和改革委员会：《第三方市场合作指南和案例》，2019年9月。

[42] 习近平：《习近平谈“一带一路”》，中央文献出版社2018年版，第35页。

[43] 中共中央党史研究室：《党的十八大以来大事记》，人民出版社2017年版，第41页。

[44] 国家发展改革委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，《人民日报》2015年3月29日第4版。

[45] 习近平：《习近平谈“一带一路”》，中央文献出版社2018年版，第84页。

[46] 习近平：《习近平谈“一带一路”》，中央文献出版社2018年版，第194页。

[47] 《已同中国签订共建“一带一路”合作文件的国家一览》，2019年4月12日，中国一带一路网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm。

[48] 《习近平主席沙特、埃及、伊朗之行全纪录》，2016年1月25日，人民网，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0125/c385474-28082804.html。