第二节 旅游供给侧改革相关规划

一、旅游发展总体规划

（一）全国综合发展规划

旅游业作为我国经济的重要组成部分，历来得到重视。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《“十三五”规划》）共19处提到了旅游，相关的章节有：第十章（拓展发展动力新空间）；第十八章（增强农产品安全保障能力）；第二十四章（加快推动服务业优质高效发展）；第三十五章（健全住房供应体系）；第三十七章（深入实施区域发展总体战略）；第四十章（扶持特殊类型地区发展）；第四十五章（加强生态保护修复）；第五十一章（推进“一带一路”建设）；第五十四章（支持香港澳门长期繁荣稳定发展）；第六十八章（丰富文化产品和服务）。尤其是第二十四章（加快推动服务业优质高效发展）第二节（提高生活性服务业品质）提到大力发展旅游业：深入实施旅游业提质增效工程，加快海南国际旅游岛建设，支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游等。由此可见，“提质增效工程”是新时期我国旅游业发展的重要方向和重要任务，供给侧结构性改革正是推动这一工程实现的重要举措。

（二）四川发展规划

与四川省总体发展战略保持一致，才能确保四川省旅游业供给侧结构性改革的可行性，提升改革的有效性。2016年，四川省出台了《四川省人民政府办公厅关于印发五大经济区“十三五”发展规划的通知》。2018年，四川省第十一届委员会第三次全体会议审议通过了《中共四川省委关于深入学习贯彻习近平总书记对四川工作系列重要指示精神的决定》和《中共四川省委关于全面推动高质量发展的决定》。以上决定再次明确提出“一干多支、五区协同”区域发展新格局。其中“一干”是以成都为四川发展重点，以新发展理念为指导，建设国家中心城市，辐射和带动周边城市发展；“多支”指成都周边地市州组合形成的区域经济板块。通过“一干多支”发展战略，推动成都平原区、川南区、川东北区、攀西区和川西北区五片区协同发展，形成区域内集群发展的局面。《四川省“十三五”旅游业发展规划》则提出了与5大经济区对应的旅游目的地建设战略。

《四川省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《四川省“十三五”规划》）对四川省旅游发展战略进行了总体规划与部署。在第十章（加快现代服务业发展）第三节（大力发展现代旅游业），对四川省旅游发展进行了总体布局：加快旅游资源开发和产品打造，促进旅游业与其他产业融合，以及旅游新业态的发展，构建现代旅游产业体系，加快建设旅游经济强省和世界重要旅游目的地。在优化旅游发展布局方面，主要有旅游目的地建设（大成都、大九寨、大峨眉、大香格里拉、G318/317川藏线、大攀西、大巴山、大川南等），以及精品旅游线路的打造（九环线、成乐环线、大熊猫生态文化、蜀道三国文化、川江水上旅游、攀西康养旅游、“长征丰碑”红色旅游、光雾山—诺水河巴山蜀水等）。推动川西地区全域旅游发展，推进与周边省市的合作。实施智慧旅游、乡村旅游扶贫、旅游厕所建设等重点工程，以及交通和公共服务体系的建设，提高旅游服务水平。强调从旅游资源、旅游目的地、旅游线路、全域旅游、旅游重点工程、旅游公共服务等几个方面加快四川省旅游发展。此外《四川省“十三五”规划》还在大数据（第十六章），互联网+（第十七章），区域协调发展（第十九章），夯实县域经济（第二十章），提升开放型经济水平（第三十二章），实施精准扶贫（第三十三章），推进民族地区、革命老区加快发展（第三十四章），加快文化产业发展（第三十八章），推进健康四川建设（第四十三章）中，提到了发展旅游的相关规划。

此外，从四川省旅游发展大环境看，省委、省政府明确提出，旅游是四川最大、最突出的优势，也是四川省供给侧结构性改革的重要组成部分。

二、全国旅游供给侧改革规划

（一）全国旅游发展规划总体分析

国务院制定的《“十三五”旅游业发展规划》是分析地区旅游发展措施的重要参考，也是建设旅游经济强省的重要参考。该规划总结了我国旅游业发展的趋势，其体现在五个方面：消费大众化、需求品质化、竞争国际化、发展全域化、产业现代化。

我国旅游业发展的四大成绩：一是旅游经济稳步增长。国内居民出游人次数年均增长10%左右，旅游总收入年均增长11%左右，旅游直接投资年均增长14%左右。二是综合效益显著提升。表现在旅游业对国民经济的综合贡献度达到12%以上，对餐饮、住宿、民航、铁路客运业的综合贡献率达到85%以上，年新增就业人数100万人以上。三是人民群众更加满意。旅游产品数量增加，品质提升；各种软硬件设施不断完善；相关制度和市场秩序进一步改善。四是国际影响力大幅提升。入境旅游和出境旅游健康协调发展。

发展总体战略方面：进一步落实“创新驱动、协调推进、绿色发展、开放合作、共享共建”发展理念，丰富旅游产品，优化空间布局。其中，在空间布局优化方面，主要涉及5大跨区域旅游城市群（与四川相关的是成渝旅游城市群）; 20个跨区域特色旅游功能区（与四川省相关的有香格里拉民族文化旅游区、秦巴山区生态文化旅游区）、8大类特色旅游目的地建设（与四川省相关的有丝绸之路旅游带、长江国际黄金旅游带、长征红色记忆旅游带、藏羌彝文化旅游带、茶马古道生态文化旅游）; 25条国家旅游风景道 [与四川省相关的有川藏公路风景道（四川成都、雅安、康定、巴塘—西藏林芝、拉萨）、滇川风景道（云南楚雄—四川攀枝花、凉山、雅安、乐山）、香格里拉风景道（云南丽江、迪庆—四川稻城—西藏昌都）]; 8大类特色旅游目的地（与四川省相关的有山岳旅游目的地：安徽黄山、山东泰山、四川九寨沟等，民俗风情旅游目的地：贵州黔东南、湖南湘西、新疆喀什、重庆黔江、四川阿坝等）。

（二）全国旅游供给侧改革分析

《“十三五”旅游业发展规划》对旅游供给侧结构性改革提出了明确的要求和战略规划。《“十三五”旅游业发展规划》的第一章（把握机遇 迎接大众旅游新时代）的第二节（“十三五”旅游业发展机遇）中提道：全国推进供给侧结构性改革有利于促进旅游业转型升级。通过市场配置资源和更为有利的产业政策，促进增加有效供给，促进中高端产品开发，优化旅游供给结构，推动旅游业由低水平供需平衡向高水平供需平衡提升。《“十三五”旅游业发展规划》的第二章（转型升级 明确旅游业发展新要求）的第一节（指导思想）中提道：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实党中央、国务院决策部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以转型升级、提质增效为主题，以推动全域旅游发展为主线，加快推进供给侧结构性改革，努力建成全面小康型旅游大国，将旅游业培育成推动经济转型升级、生态文明建设的重要引领产业，展示国家综合实力的重要载体，打赢脱贫攻坚战的重要生力军，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出重要贡献。

由此可见，进行供给侧结构性改革是新时代旅游发展的重要指导思想，也是推动地区旅游发展的重要机遇。

三、四川省旅游供给侧改革规划

（一）《四川省“十三五”旅游业发展规划》分析

《四川省“十三五”旅游业发展规划》结合“十三五”发展形势、指导思想、基本原则，提出进行旅游供给侧改革，并明确提出全面推进旅游供给侧结构性改革的主要措施。具体措施如下：

（1）以旅游理论和制度供给夯实旅游产业发展基础。完善“聚合观光、动态度假”旅游目的地发展模式，探索跨行政区域旅游资源和旅游要素整合，以住宿体系目的地化为突破口，探索围绕旅游要素打造目的地。完善旅游产业引导政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策等协调配合的政策体系①。建立综合性旅游协调机制，创新旅游市场综合监管机制，构建统一开放、竞争有序的旅游市场体系。整合各方面智力资源，加强旅游基础研究，探索成立四川旅游智库。着力互联网时代现行政策不适应游客消费行为和市场需求变化的关键点和制约旅游目的地发展的难点等旅游基础理论、政策和重点、热点问题研究，开展顶层设计，有效发挥服务决策、创新理论、指导实践的作用。

（2）以旅游服务要素供给补齐旅游公共服务短板。结合“一带一路”倡议、长江经济带发展战略、新型城镇化政策，加快实现旅游交通无缝对接，持续推进旅游“厕所革命”，加大旅游城镇、村寨步行道、停车场、供水供电、垃圾污水处理、应急救援、信息网络、标志标识系统等设施的建设。优化旅游产业结构，提高旅游购物和娱乐在旅游总收入中的比重。

（3）以旅游产品和线路供给调整旅游产品结构体系。优化旅游产品结构，积极开发综合型、复合型、高附加值的旅游产品，满足多元化、个性化需求。促进旅游+互联网、新农村建设、大众创业、文化、休闲、研学、健康养老、房车自驾、运动、购物、交通、金融等在旅游业态、组织模式、商业形态、服务流程等方面的创新发展，鼓励发展精品酒店、主题酒店、乡村民宿，引导旅游消费。

由此可见，该规划为四川省旅游供给侧改革指明了方向，即在旅游理论和制度供给，旅游产品和线路供给，以及旅游公共服务供给等多个重要领域开展供给侧结构性改革。

（二）《四川省旅游统计年鉴（2018）》分析

《四川省旅游统计年鉴（2018）》在开篇部分提到“深入推进供给侧结构性改革，弥合旅游发展短板”，具体内容为：2017年，全省以新技术、新业态、新模式、新平台为载体的旅游企业与项目层出不穷。全省新增1个国家5A级景区、25个国家4A级景区、7个省级生态旅游示范区、1个国家工业遗产旅游基地、13个国家（省）级森林公园、1个全国森林旅游示范市、2个全国森林旅游示范县，推荐上报华蓥山、宝山2个生态旅游区为国家生态旅游示范区，开展了第五批国家级和省级传统村落调查申报工作。2017年四川省出台了《四川省“十三五”旅游商品及旅游购物发展规划及行动计划》，实施“藏羌彝族文化产业走廊”发展战略，对标世界重要旅游目的地建设要求；出台了《四川省“交通+旅游”融合发展专项行动计划（2017—2020年）》，不断完善交通服务，尤其是通往红色景区的交通，其中，有14个红色旅游公路项目被纳入《全国红色旅游公路规划（2017—2020年）》。由此可见，《四川省旅游统计年鉴（2018）》对旅游供给侧结构性改革的成果总结为三个方面：一是积极发展旅游新技术、新业态、新模式、新平台；二是积极开发新的旅游资源；三是积极完善短板，如交通。

通过以上相关规划和年鉴可知：四川省将旅游供给侧改革作为旅游发展的重要任务，并提出了旅游供给侧结构性改革的具体要求，进一步明确了四川省旅游供给侧改革的方向和重点。

① 程信和．经济法通则原论 [J]．地方立法研究，2019, 1（26）: 54-55.