关于实施最严格水资源管理制度措施的探讨

张鹏，王勇，张静

（聊城安泰黄河水利工程维修养护有限公司，山东东阿　252200）

摘　要：本文对我国水资源的现状进行了细致分析，对实施最严格水资源管理制度进行了全面阐述，并对实施最严格水资源管理制度的必要性及如何实施最严格水资源管理制度进行了深入探讨，提出一些措施，以供参考。

关键词：水资源现状；最严格水资源管理；制度；措施

1　我国水资源的现状

我国是一个干旱缺水严重的国家，淡水资源总量为28000亿m3，占全球水资源的6％，居世界第4位，但人均只有2200m3，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。到20世纪末，全国600多座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿m3。随着社会的进步和经济的发展以及人口的持续增长，人类对水资源的数量以及质量上的需求也日益增加，同时水资源的污染问题越来越严重，由此导致了水资源危机状况进一步加剧。以水资源紧张、水污染严重和洪涝灾害为特征的水危机已经成为制约我国可持续发展的重要因素。

水资源严重短缺已成为社会经济发展的重要制约瓶颈，解决好水资源问题是关系中华民族生存和发展的长远大计。可见，在我国实施最严格水资源管理制度已是刻不容缓，不仅有利于加强水资源管理，优化水资源配置，而且有利于提高水资源管理保护水平。

2　实施最严格水资源管理制度的概述

2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实施最严格水资源管理制度：“实行最严格的水资源管理制度，就是要不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资源管理‘红线’，严格执法监督。”

当前，要围绕水资源的配置、节约和保护，明确水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制；明确水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量；明确用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，这是我国最正式、最官方的关于水资源“三条红线”管理的表述。同时，为加强水资源开发利用控制红线管理，国务院还提出了与“三条红线”相辅相成的“四项制度”：一是用水总量控制制度；二是用水效率控制制度；三是水功能区限制纳污制度；四是水资源管理责任和考核制度。

实施最严格水资源管理制度是基于我国基本水情和严峻水资源形势，面向未来经济社会可持续发展的实践需求，在对过去水资源管理工作系统总结、深入思考和有效继承基础上的一次重大革新。

3　实施最严格水资源管理制度的必要性

水资源是社会发展和人类所需不可缺少的重要支撑，是生态与环境的重要性控制因素。没有水，就没有社会的进步和经济的发展；没有水，就没有生命和人类社会，更不可能有社会生活的改善与提高。对如此重要而宝贵且越来越面临短缺的水资源，依法实施最严格水资源管理制度具有十分重要的意义。

（1）我国当前水资源紧缺严峻形势的迫切需要。随着人类社会的发展，我国人口迅速增加，工农业越来越发达，对水资源的需求也越来越高，一些地区水资源开发已经接近或超过当地水资源承载能力，水资源形式异常严峻。实施最严格水资源管理制度，就是要改变过去我们对水资源过度开发、粗放利用的方式，实施科学化、精细化、制度化的管理，从根本上转变水资源的利用方式，以水资源的可持续利用，解决我国水资源紧缺、水环境恶化问题，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。

（2）与国家经济社会发展的大局息息相关。由于水资源与社会发展密切相关，无时无刻也离不开水，水资源供需矛盾日益突出。实施严格水资源管理制度，不仅可以转变水资源自身的利用方式，而且还可对社会的经济发展方式转变发挥约束与导向作用，能有效淘汰高耗水及水污染，确保有效的水资源供给，打造良好的水环境，繁荣社会生活。

（3）有助于社会主义和谐社会建设。没有水就没有生命，人的衣食住行都离不开水。随着社会水平的持续提高，对水资源依赖的程度也越来越高。在严重缺水地区如不及时采取有效措施，保障水的供应或水资源的改善就会发生水荒，推动争水、抢水的纠纷，导致社会动荡。因此，实施最严格水资源管理制度，对于保障公众用水安全，维护人民健康，保障流域和区域供水安全、生态安全、环境安全，促进经济社会发展，构建良好的人居环境，实现人水和谐、建设和谐社会主义社会具有十分重要的意义。

4　实行最严格水资源管理制度面临的问题

实施最严格水资源管理制度以后，各级地方政府和水行政主管部门工作积极主动，措施切实可行，水资源工作取得了较大成效，但依然存在着这样那样的问题，主要表现在以下五个方面：

（1）思想上认识不足的问题。长期以来，受传统“人治”思想的束缚，一些基层水利干部尤其是少数领导干部法律意识淡薄，认为基层工作头绪多、任务重，严格按照法律办事会降低行政效率，阻碍水利工作的正常开展。因此，对实施最严格水资源管理制度不重视，没有纳入议事日程，工作上忽冷忽热，敷衍了事，甚至有时出现“推一步走一步”的状况，影响了实施最严格水资源管理制度的效果。

（2）水行政职能受限的问题。实施最严格水资源管理制度所包含的建立水功能区限制纳污红线、严格控制入河排污总量的红线等多数管理职能在环保部门而不在水利部门，即便是《中华人民共和国水法》明确水利部门的节约用水职能，其中的城市节约用水职能，现实中在建设部门，在一定程度上造成了实施最严格水资源管理制度的被动性。这就或多或少出现了一些上有政策下有对策，甚至会出现各部门间互相推诿扯皮的现象，有利益的事情相互争取，一旦出现水污染事故互相推脱，亵渎了实施最严格水资源管理制度的权威性。

（3）水行政执法队伍建设的问题。目前我国各级水行政主管部门都建立了水行政执法队伍，但普遍存在执法队伍素质参差不齐的问题。许多水行政执法人员文化程度不高，且多是半路出家，有的专业不对口，有的年龄偏大，有的还没有进入公务员编制，虽然参加过一定的水政业务工作培训，但是具有一定工作经验的年轻专门人才匮乏，无法适应新形势下水行政执法的有关要求。

（4）行政干预执法的问题。我国宪法明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家”。在水资源执法工作中，行政干预多，阻力大。个别地方政府领导仍然存在着以权压法，以言代法的行为，严重违反了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则。为了地方经济发展，甘愿以牺牲法定水行政收费为代价吸引外来投资，限制水行政执法监督检查，削弱了水行政主管部门职能作用的发挥，影响了水事秩序的规范，也使一些违法乱纪者得不到应有的惩治，监督管理严重脱节，违法案件得不到及时查处，失去了法律的严肃性和公正性。

（5）水法规宣传教育滞后的问题。水法规宣传教育是实现依法治水的重要组成部分，搞好水法规宣传教育对于促进依法治水、推动实施最严格水资源管理制度具有重要作用。然而，各级水行政主管部门水法规宣传途径均相对单一，往往只有在“世界水日”“中国水周”“12·4法制宣传日”时进行广泛宣传，且宣传形式死板单一，依然是讲讲课、出版报、开动喇叭、张贴标语，给人的感觉是走过场，忽视实效，公众也会对普法不屑一顾，使实施最严格水资源管理制度的观念不能真正深入人心。

5　实施最严格水资源管理制度应采取的措施

（1）加强领导，认清实施最严格水资源管理制度的重要性。思想是行动的先导，领导是一个单位的指挥系统和领头雁。加强领导思想认识，在指挥系统内分工合作，各负其责，狠抓落实，严格执行各项管理制度，充分认识今后一个时期实施水资源管理制度的重要性。

（2）贯彻落实“三条红线”“四项制度”，实现水资源合理开发。实施最严格水资源管理制度是一个总体要求，怎么去实行最严格的水资源管理制度？必须有具体的指标，最重要的管理目标是控制取用水总量、排污总量和提高用水效率，这三项目标的底线就是水资源“三条红线”。“三条红线”管理是实行最严格水资源管理制度的具体化，是实行最严格水资源管理的核心。而“四项制度”中的三项制度是与“三条红线”一一对应的。要把实施最严格水资源管理制度落到实处，确保红线控制指标不能逾越，必须进一步研究建立和完善最严格水资源管理制度的制度体系和制度内容，同时要深入研究四项制度内部及制度与制度之间的内在关系，做好制度之间的衔接和配合。另外，要强化节水考核管理，建立全国用水效率和效益评价与考核指标体系，实行严格的问责制，大力推进节水型社会建设试点工作，加大节水技术研发推广力度，完善公众参与机制，根本改变水资源的过度开发、无序开发和低水平开发的现象，实现水资源的合理开发、综合治理、全面节约，有效解决我国严峻的水资源问题。

（3）加强部门间协作，提高水行政工作效率。实施最严格水资源管理制度是一项复杂的系统工程，绝非某个部门或是哪一个层次单独能够完成的任务，要建立健全制度实施的工作机制，包括横向的多部门协作机制、垂向的上下联动机制，纵向的点面结合的工作机制。目前，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等，已对水资源管理予以规范。但是，由于具体情况千差万别，有必要由省、市因地制宜地优化制度，制定出台节约用水管理、地下水资源管理、水资源保护等方面的相关法规或者规范性文件，以便推动实施最严格的水资源管理制度。各级水行政主管部门要积极开展水利、国土、环保、城管等有关部门联合执法效能，认真履行各自职责。同时根据执法难度大的情况，要联系兄弟单位给予参与，形成强大的执法队伍，将违法事件彻底解决。

（4）加强队伍建设，严厉打击涉水案件。水政监察人员是水行政执法工作的主要力量，要加大对水政执法人员的业务培训，不断学习，深入了解，以分析实际案例为切入点，结合本辖区水事特点，把有可能出现的案件，分出类型，做出应急预案和保障方案，在出现水事案件的时候，才能够快速反应，迅速处理。严格执行水法律法规，是维护公正的关键。通过竞争上岗或者优化体制，逐步改善水政执法人员年龄偏大，业务不对口及身份问题的现状，把风格高尚，政治思想坚定，懂法律，热爱水政监察工作的人员充实到水政队伍中，不断增强水政执法人员工作的责任感和紧迫感，以适应新形势下水政工作的需要。

（5）标本兼治，遏制行政干预执法行为。水行政执法人员要树立科学的发展观、人生观、权力观，不畏强权，在行政干预面前始终把人民的利益放在第一位，一身正气，两袖清风，敢于碰硬，敢于说“不”，构筑起防止行政干预的铜墙铁壁，对一些领导依仗个人职权强行进行行政干预者，要铁面无私，大胆阻止。总之，行政干预是水行政执法的“拦路虎”，铲除这只“拦路虎”是各级水利部门和执法人员的共同职责，随着社会主义法制的日益健全，通过广大水行政执法人员的共同努力，行政干预必定会越来越少。

（6）创新水法规宣传形式，严厉查处涉水案件。人的思想决定人的行为，人的思想并不是顽固不化的，只有加强宣传教育，才能提高人的思想觉悟。要充分利用往年行之有效的宣传方式，采取“世界水日”“中国水周”“12·4法制宣传日”，集中宣传与平时宣传相结合，深入广泛地向广大干部群众宣传有关的水利法律法规，使人人知法、守法，为“实施最严格的水资源管理制度”创造良好的氛围。在对外宣传的基础上，重点还要加强水利系统内水政人员的法律法规和制度的宣传、学习，使人人知晓自己的工作任务和所肩负的重大责任。宣传水事案例。水事案例，是水政执法人员根据水利法规对水事违法案件的查处结果，一般都具有很强的典型性，它反映了水政执法人员有法必依、执法必严，违法必究的决心，对不法分子具有强烈的威慑力和震撼力，使不法分子闻法而退。只有做到理论宣传与法制实践相结合，才能收到理想的宣传效果。

（7）健全水资源统一管理体系，确保水资源合理利用。为保证水资源的合理开发利用，要健全水资源统一管理体系，定期开展水资源科学考察和调查评价，及时准确掌握水资源及其开发利用状况。

6　结语

任何一种新制度的实施，都需要一个过程，实施最严格水资源管理制度是一项长期的工作和艰巨的任务，虽然面临着一些困难，但是，只要有各级人民政府和上级水行政主管部门的指导与支持，加上基层水行政主管部门的不懈努力，积极寻求做好水行政工作的新突破口、新办法，全力给实施最严格水资源管理制度创造一个和谐、严谨、融洽的良好环境，就一定能更好地推动实施最严格水资源管理制度的大力开展。