第二节 我国节水事业发展简要回顾
节水是应对挑战、解决水问题的革命性措施，节水是解决我国水资源、水环境、水生态问题的根本出路。解决中国水资源、水环境问题关键在节水。
首先，与通过开源和调水来解决缺水问题相比较，在大部分情况下，节水在经济性、技术性、生态影响等方面具有明显优势；其次，开源与跨区域（流域）调水容易引发新的生态问题，而节水不会产生类似问题；第三，节水可以增加全社会福利，由于用水量和污水产生量的降低，在取水和污水处理环节所产生的各项费用也会随之降低，间接提高了社会总福利；第四，如用水管理不当，开源和调水还可能形成大调水、大浪费的局面；第五，节水可以有效减少污水排放量，改善水质，减少地下水开采量，控制地面下沉、海水入侵，减少对生态水的挤占挪用，保护生态环境；第六，节水是低碳生活方式在水资源领域的延伸，节水就是节能，通过节水可降低水资源的利用量，进而降低在取、供、用、排等环节的能源消耗。
所以，解决中国水问题，必须大力发展节水事业。因为节水可以从源头上减少用水量，减少污水排放，遏制水环境、水生态持续蜕化，缓解水资源供需矛盾。
一、我国节水工作的发展与演变
新中国成立以后，我国开始进行大规模经济建设，随着城市建设、工业发展和社会进步，许多城市出现用水紧张的情况，国家开始重视并积极开展节约用水工作。
我国最早从国家层面部署节约用水工作是在20世纪50年代末、60年代初。
1959年，国家建筑工程部召开了全国城市供水会议，提出了提倡节约、反对浪费、开展节约用水的要求。
1973年，原国家建委发布了《关于加强城市节约用水的通知》，首次提出了“实行计划用水，提倡节约用水”“实行用水计量，按量收费”等我国城市节约用水的方针。
1980年，国务院发出了《关于节约用水的通知》，召开了京津用水紧急会议和25个城市用水会议。这是有记载以来首次以国务院名义部署节水工作。
1984年，根据全国第一次城市节约用水会议精神，国务院颁发了《关于大力开展城市节约用水的通知》。全国城市节约用水工作也随即展开。
1985年，中共中央在《关于制定国民经济第七个五年计划的建议》中明确提出：要把十分注意有效地保护和节约使用水资源作为长期坚持的基本国策。
1986年，建设部、国家计委、财政部颁布了《城市节约用水奖励暂行办法》，明确了节约用水奖励的原则和办法。这是国家首次出台节水奖励政策。
1988年，《中华人民共和国水法》明确规定“国家实行计划用水，厉行节约用水，各级人民政府应当加强对节约用水的管理，各单位应当采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复率。”至此，节约用水以法律形式得到固化。
1990年全国第二次城市节约用水会议提出创建“节水型城市”的要求。
1997年，国务院审议通过《水利产业政策》，规定各行业、各地区应大力普及节水技术，全面节约各类用水。
2000年，在国家“十五”计划中首次以中央文件的形式提出“建立节水型社会”的要求。
2002年8月修订的《中华人民共和国水法》规定，要发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。至此，节水型社会建设正式以法律的形式被加以固化。
2003年3月，在中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记指出：把节水作为一项必须长期坚持的战略方针，把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程。这是党和国家最高领导人首次谈节水工作。
2014年3月，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，把节水摆在水利工作首要地位，从此我国节水事业发展开始了新征程。
节水的工作重点从最早提出节约用水发展到节水型社会建设，从最早的城市节水到各行各业乃至于全社会节水，从最早的技术节水到最后技术、工艺、制度、观念节水等的演化，这既是基于我国基本水情国情的考量和经济社会发展实践的需求，也是对近20年节水工作的认识、总结、提炼和升华。
二、我国节水型社会建设
党中央国务院高度重视节水型社会建设。早在2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》就提出要建设节水型社会。
2002年，经过修订的《中华人民共和国水法》要求建立节水型社会。此后，中央在研究提出国民经济和社会发展第十一个、第十二个五年计划建议时都要求建设节水型社会。
从2002年开始，全国节水型社会建设试点逐步展开。经过10年实践，先后在2个省（自治区、直辖市）、6个副省级城市、76个地级城市和16个县级城市完成了100个节水型社会建设试点。据统计，在节水型社会试点建设过程中，中央财政通过财政专项先后投入近3亿元用于补助试点城市编制规划、制度建设、载体建设、责任考核、宣传教育等工作。同时，中央和地方各级财政也集中资金，围绕灌区骨干工程续建配套和节水改造，积极推进农业节水工作。全国节水灌溉面积从2002年的2.79亿亩发展到2011年的4.68亿亩，10年增长了67.7%。在中央的高度重视下，我国节水工作取得了重要进展。2002—2011年，全国万元GDP用水量从562m3下降到192m3，下降了65%；万元工业增加值用水量从291m3降低到105m3，下降了64%；农田实灌亩均用水量从479m3下降到367m3，下降了23.4%；农田灌溉水有效利用系数从0.43提高到0.5。
三、我国节水事业发展中的问题和主要原因
如上所述，我国的节水工作从20世纪50年代开始至今已有60多年的历史，客观地说，与60多年前相比，我们取得的成绩是巨大的。但与世界上经济发达国家相比，和我国经济社会发展对水资源、水生态、水环境要求相比，差距还是比较明显的。为了更好更快地推动我国节水事业发展，有必要对我国最重要的节水工作——节水型社会建设试点的主要做法进行总结和分析。
2014年，有关单位对我国100个节水型社会建设试点进行较了为全面的回顾和总结，笔者对该工作总结进行分析后认为，当前我国节水工作存在的主要问题是节水工作主要靠政府，节水的市场原动力没有很好启动激发出来。
以节水型社会建设试点为例，来说明当前我国节水工作中存在的主要问题。[5]笔者对100个节水型社会建设试点工作总结进行梳理分析，在100个试点的工作总结中共有节水型社会建设原始经验535条，归纳为节水制度建设与体制机制改革、强化政府责任与考核、节水工程与技术改造、载体建设、强化水资源管理、宣传教育六个方面。其中，加强节水制度建设类经验161条、强化政府责任与考核类（政府主导、部门协调、领导重视、节水投入、调整经济结构、产业布局、节水考核）118条、节水工程技术与建设类（含节水科技创新推广）79条、节水示范（载体）建设类39条、加强水资源管理与水环境保护类64条、加强节水宣传教育类（提高节水意识、形成节水文化等）74条。进一步归纳，上述经验描述的几乎都是政府如何主导、加强和推动节水工作的做法，与市场有关的如水价水权类的经验只有几条，而如何运用市场机制推动节水型社会建设的经验为零。这说明，当前我国节水型社会建设绝大部分工作都是由政府推动。
笔者认为，产生这个问题宏观上的原因至少有以下三个方面：
第一，以政府为主导的节水型社会建设指导思想忽视了社会资本和市场机制的作用，导致在推动节水工作时“看得见的手”太强，“看不见的手”太弱。比如，上面总结中归纳出来的节水制度建设与体制机制改革、强化政府责任与考核、节水工程与技术改造、载体建设、强化水资源管理、宣传教育等任务基本上都由各级政府亲力亲为，从安排资金、组织实施、竣工验收、宣传教育等政府几乎无所不包。这说明，一方面，我国运用政府这只“看得见的手”主导推动节水事业发展已经充分“发力”，做得非常好了；而另一方面，恰恰说明了我国过度依赖政府发展节水，忽视了市场的作用，忽视了社会资本对节水事业发展的根本性影响。所以，至今有利于节水事业发展的市场环境尚未完全形成，导致市场机制这只“看不见的手”并没有发挥好或几乎没有发挥作用。纵观国内外推动节约用水的历史和我国抓节能减排的实践可以发现，节水和节能一样，其动力在市场，市场机制对促进节水具有先天的优势，没有市场这只“看不见的手”出力“发力”，完全由政府主导、政府投入来推动节水，必然抑制了市场原动力，最终导致节水事业发展缓慢。
第二，有利于节水产业发展的市场环境尚未完全形成。节水产业是我国水利事业的重要组成部分，是实现水资源可持续利用的重要基础，是解决中国水问题的重要载体。节水服务业是节水产业的重要组成部分，节水服务业技术含量高、集成创新性强，发展潜力大，辐射带动作用突出。加快发展节水服务产业对于节水减污、改善水生态、扩大内需、吸纳就业、培育壮大新兴产业、促进我国节水事业发展具有重要意义。由于节水服务产业具有明显的正外部性，其发育和发展需要政府通过强有力的政策手段加以支持，以实现节水外部效益内在化。由于我国节水产业尚处于发展初期，国家支持节水服务产业发展的政策体系不完善，现有的水资源管理政策和节水倒逼机制还没有落实到位，一方面导致支持节水产业发展的节水技术创新能力不足、节水服务品牌匮乏、高端复合型人才短缺等问题突出，严重制约了节水服务产业的发展；另一方面不能形成有利于节水服务产业发展的市场环境。举个简单的例子说明，由于节水具有明显的外部正效益，在国家的激励政策如税收、水价、补贴、贷款支持、对浪费水资源的惩罚约束等不能有效保证这些正效应内部化之前，社会资本就不会大规模进入节水领域。而缺乏上述税收、水价、补贴和贷款等支持政策，节水服务产业发展的市场环境就不完善。
第三，缺少符合中国国情水情和市场环境的节水市场机制或商业模式。激发市场活力，引导社会资本进入节水领域，最重要的前提是投入节水的资本必须获得不低于社会平均利润率的回报，否则，社会资本是不会进入的。这是资本本质属性所决定，是不会以政府的意志为转移的。而满足社会资本这条底线的核心就是必须要有适合我国国情水情和市场环境的商业模式或赢利模式。但到目前为止，节水市场特别是节水服务市场并没有较为成熟的商业模式，这是社会资本对节水行业总体呈现出不关心、不支持、不进入、袖手旁观的经济学原因。当然，我们在各种相关报表中也许可以检索到每年利用多少社会资本用于节水改造项目等相关信息，但进一步查询可以得知，利用社会资本的主体还是各级政府或各级政府背书的相关投资公司。实际上还是政府在亲自操作和主导。