2.2 我国通用航空发展历程

在我国，通用航空原称专用航空，1986年1月8日国务院颁发的《关于通用航空管理的暂行规定》中，正式改名为通用航空，与国际民航组织的统一分类保持一致。从20世纪50年代中期到现在，我国通用航空发展取得了可喜的进步，作业项目已由过去的两三种，增加到了遍及农业、林业、牧业、渔业、测绘、水利、电力、地矿、冶金、核工业、煤炭、石油、铁路、交通、邮电、城建、环保、海洋、气象、文教、体育、旅游、卫生和科研等的10大类100多项，作业范围遍及全国各个省、自治区和直辖市。我国通用航空发展大致可以分为三个发展阶段。我国通用航空发展阶段及标志性事件如图2-2所示。

2.2.1 发展开创期（1952—1977年）

1951年5月，军委民航局首次使用C-46型飞机执行广州市防治蚊蝇危害的飞行任务，揭开了我国通用航空发展历史的新篇章。1951年5月22日，应广州市政府的要求，民航广州管理处派出一架C-46型飞机，连续两天在广州市上空执行了41架次的灭蚊蝇飞行任务。

1952年，我国组建了第一支通用航空队伍——军委民航局航空农林队，基地设在天津，拥有10架捷克制爱罗-45型飞机，共有职工60余人，有专供通用航空生产作业的机场或起降点约40个，开展了多种通用航空作业项目的试验与生产，当年飞行总量为959h。在20世纪50年代我国通用航空事业建设的过程中，得到了苏联政府的支持和帮助。

通用航空发展初期承担了一些重要的任务，取得了不错的成果。1953年，林业部与军委民航局合作，使用一架里-2型飞机和新中国成立前遗留下来的美国K-17B航空摄影仪，在黑龙江省牡丹江大海林林区进行了1∶25万比例尺的航空摄影试验。1954年7月，新中国第一架自制飞机成功首飞，该机起初被叫作“红专-501”，后来被命名为“初教5”。“初教5”飞机的首飞成功揭开了我国航空史的崭新一页，成为我国通用航空自主研制历史的开端。

1956年，为兴建长江三峡水利工程，民航专业航空大队首次对长江三峡进行航空测量。1956—1957年，为开发西北，寻找石油和矿藏，解决西北地区无地形图的问题，民航局和地质部测绘局航空摄影队聘请苏联航测专家来华工作，在执行航摄任务的同时，帮助我国培养了一批航测技术人员。从1956年开始的石油普查航空物探工作，对发现和确定下辽河、胜利、大港、克拉玛依、任丘和中原等陆地油田和一些海底油田起到了先导作用。1960年，通用飞行时间达到了3.47万h，与航空运输齐头并进，在某种程度上支持了航空运输业的发展。1967年，专业航空飞机在黑龙江省首次进行播种水稻试验，获得初步成果。此后，在11个省、自治区、直辖市进行了飞播水稻作业。1969—1971年，为搞清“世界屋脊”西藏高原地质构造，民航派出安-12进行了航空摄影和探矿等作业。1974年年底，对青藏铁路格尔木至拉萨段进行航空摄影，保证了该段铁路初步设计的需求，大大节省了人力、物力。1975年8月，河南省驻马店地区发生特大洪水灾害，民航北京管理局派直升机空运空投救灾物资。

1963年，民航总局下辖的14个飞行大队和2个独立中队中除了3个运输大队、3个运输通用混合大队之外，其余都是通用航空飞行队伍，其中有1个是航测飞行大队，另外7个飞行大队和2个独立中队是农林飞行队伍。当时，中国民航运输机队的民航客机为79架，而通用航空飞机达到283架，通用飞机数量是运输飞机的3倍以上，通用飞机数量多于民航客机，这一状态一直延续到1973年。

此外，在1966—1976年期间，我国通用航空事业受到很大冲击。通用航空的主要用户——农业、林业、地质和测绘部门仍按国家计划按期提出通用航空任务，受政治经济形势影响，这一时期通用航空的投入严重不足，广大的通用航空技术人员虽然在极为困难的条件下坚持生产作业，但通用航空仅累计完成作业飞行280882h，是新中国通用航空发展史上的一个低潮期。

在我国通用航空开创期，通用航空作业共使用了包括爱罗-45、雅克-12、安-12、运-5、里-2、波-2、伊尔-12、伊尔-14和直-5共9种机型的飞机和直升机。这些机型的飞机都是以活塞式发动机为动力，功率小、空机重量大、载重量小、油耗大，机载设备少而简陋，飞行员劳动强度大。受机型限制，当时仅能在平原、丘陵和海拔2500m以下、地形高差较小的地区开展通用航空作业。

在此期间，我国还出台了一些重要法规制度。1956年，民航局制定了《农业中应用安二飞机进行航空化学工作细则》；1962年1月10日，民航总局颁布了《民航省（区）局专业飞行工作暂行规定（草案）》；1962年发布了《航测领航事故差错标准》；1963年8月7日，民航总局颁发了《航空摄影飞行规定》；1965年发布了《中国民用航空农业飞行工作细则》；1972年发布了《航空物探测量飞行工作细则》；1974年2月，民航总局颁发了《航空摄影规范（试行）》。

2.2.2 恢复过渡期（1978—2007年）

1978年改革开放之初，我国经济建设百废待兴，虽然在此前后补充了各类通用航空技术人员，更新了部分飞机、直升机和专用设备，但通用航空生产能力仍有限，无暇顾及加强业务建设、改善经营管理和提升队伍素质等工作。十一届三中全会召开后，我国各项建设事业重新走上了健康发展的道路，在正确方针指引下，通用航空出现了新的转机。1980年3月15日，民航总局脱离空军建制，划归国务院直接领导，这项决定有利于航空运输和通用航空运用经济手段，按照经济规律办事。

这一时期，通用航空同样开展了多项生产作业，业务得到了一定扩展。1978年5月24日，Bo-105型直升机为渤海石油勘探指挥部首次提供了直升机近海飞行服务。1980年10月，民航北京管理局第二飞行总队首次派飞机在澳门半岛进行大比例尺航空摄影，1987年12月对澳门地区进行第二次航空摄影，为澳门半岛的规划建设提供可靠依据。1985年，中国民航工业航空公司首次为山西省长治市进行城市建设大比例尺航空摄影。1987年，我国通用航空开始利用沙漠钢板跑道作业，在新疆塔中沙漠钢板跑道上实现了飞机的起降。

自1979年开始，我国先后购置了双水獭、空中国王B200、贝尔-212、拉玛和海豚等新型飞机和直升机，以及国产运-12、直-9型飞机和直升机，基本满足了高、中、低空和环境复杂地区航空摄影、航空遥感和航空探矿的需要。同时，根据近海石油勘探开发必须提供直升机服务的需要，租赁了贝尔-212、贝尔-214ST、S-76、S-61N和超美洲豹5种型号的直升机。在农林航空方面，购置了空中农夫、M-18和小松鼠等型的飞机和直升机。

在这一时期，我国通用航空业得到了一定的恢复和发展，先后引进的安-12、安-30、米-8和云雀等型的飞机和直升机，大都是以涡轮喷气发动机为动力，功率大、载重量大、油耗低，机载电子设备比较先进，升限范围大，飞机机动性好，一部分机型还配有自动驾驶仪，大大降低了飞行员的劳动强度，同时也扩大了通用航空的应用范围，使我国开展环境复杂地区的通用航空作业有了可靠的物质保证。

在此期间，我国同样出台了一些重要规章制度。1981年4月制定了《双水獭飞机探矿飞行暂行规定》；1981年12月10日，民航总局颁发了《民航专业航空工作人员服务守则》；1982年4月1日，民航总局以正干科字第3号下发了《航空摄影技术干部考核标准（试行）》，解决了航空摄影员的技术职称长期不明确的问题；1983年2月，民航局颁发了《民航农业航空作业质量技术标准与要求》；1984年12月24日，国务院、中央军委重新颁布了《关于使用飞机执行各项专业任务的规定》；1986年1月8日，国务院颁发了《关于通用航空管理的暂行规定》，进一步规范了我国通用航空事业的各项管理；1989年1月18日，民航局下发了《关于经营空中游览业务的暂行规定》。

从20世纪80年代开始，中国的航空运输业进入持续快速的发展时期，到1991年，航空运输总周转量已达32亿t·km，为1978年的10.7倍，平均每年递增20%。改革开放带动了航空运输的迅猛发展，民航局直属的航空公司购置了大量运输机，通用航空为航空运输培养、储备和输送了大批空地勤专业骨干和管理人才。这一阶段，虽然通用航空也有较大发展，但从趋势上看已呈严重下滑趋势：作业量下降较大，相应机型没有更新，飞机数量减少，整体实力日益下降。

针对这一情况，1995年12月，民航总局召开了全国民航通用航空工作会议，在会议上发布了《中共民航总局党委关于发展通用航空若干问题的决定》（简称《决定》）。《决定》下发后在全国引起了强烈反响，经过多年的贯彻、落实，现已见成效。此后，我国通用航空进入了持续发展的时期。

在此期间，我国制定了一些重要规章制度。1995年10月30日，全国人大常务委员会颁布了《中华人民共和国民用航空法》，该法把通用航空单列为一章，共设有6条15款，在国家的基本法律中确立了通用航空的管理地位和范围。1996年8月1日，民航总局发布了《通用航空企业审批管理规定》，后经修订，于2004年12月发布了《通用航空经营许可管理规定》。2003年1月10日，国务院和中央军委颁布了《通用航空飞行管制条例》，并于2003年5月1日开始实施。

2.2.3 正式起步期（2008年至今）

2008年5月的汶川地震抗震救灾，凸显了通用航空的重要性，对于我国通用航空发展来说是一个重要的历史转折点。但由于我国通用航空整体基础仍薄弱，仍处于起步期，我国通用航空产业发展处于正式起步阶段。

重大灾害的发生，一方面凸显了航空装备在应急救灾中的重要作用，另一方面也暴露了我国航空应急救援能力严重不足的困窘。近10年来，我国平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡人数超过20万人、伤残超过200万人。在实施紧急救援过程当中，通用航空在运送救援人员、物资及伤员等过程中发挥了不可替代的作用。美国、加拿大、日本和德国等世界主要发达国家都已形成了符合各自国情、较为完善的航空应急救援体系。我国也在汶川地震发生后，形成了加快发展通用航空的广泛共识。2009年3月，中国航空学会组织27位院士联合签署并向中央呈送了《关于建立国家应急救援体系的建议》；2009年全国人大和全国政协共提出涉及通用航空发展的提案建议17件，创历史新高，通用航空的公共服务属性开始得到充分重视。

2010年，国务院组织25个有关机构，调研编制了《国家航空应急救援体系规划研究报告》，确立了通用航空应用于国家应急救援的重要地位。2010年11月，国务院、中央军委联合颁布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，对我国低空空域管理改革工作做出部署，提出逐步开放1000m以下的空域。这是我国通用航空大发展的一个重要历史转折点，由此开辟了我国通用航空事业的新篇章。从图2-3可以看出，低空开放政策发布后，飞行小时数明显增长。

随后，通用航空的发展越来越受到重视，从国家规划到部委政策、从地方园区建设到企业投资等，通用航空成为了发展热点。特别是，2016年5月，国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》，为我国通用航空产业发展做了顶层部署。随后，通用航空相关的管理、规章和政策等不断改革，为通用航空产业发展创造了良好的环境，我国通用航空产业呈现良好的发展势头。