3.2 国内规章制度

我国的航空法律体系从结构上划分为三个层次：第一层次是全国人民代表大会常务委员会通过的并由国家主席签署主席令发布的法律。《中华人民共和国民用航空法》为我国民用航空法律的第一层次，也是国家法律，是民用航空法律体系的龙头和基础，位阶较高，任何民用航空法规、规章都不能与之相冲突，也是制定民用航空法规的重要依据。第二层次是由国务院总理以国务院令发布的法规。交通运输部（民航局）在国务院授权下发布了关于民用航空的行政法规，其中最主要的一部是《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》。第三层次则是民用航空规章。民用航空规章是交通运输部部长以交通运输部令发布的各类民用航空规章的总称，是我国目前规范通用航空所有活动的最主要依据，也是对通用航空做出规定最多的规范，其内容最广、数量最多，涉及生产、经营面最广最全，是管理通用航空的重要依据，更是民航局对通用航空管理的重要手段。民用航空规章体系如图3-1所示。

当前，我国涉及通用航空运行的法律有1部，法规有8部，民用航空行业规章有78部。

3.2.1 法律法规及规章

1.法律

1996年3月1日起施行的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》）是我国民用航空的基本法。该法第十章对通用航空做了必要的原则性规定。具体有：通用航空的定义以及从事通用航空活动应当具备的条件；关于保障飞行安全、保护环境和生态平衡，以及应当投保地面第三人责任险的原则性规定。《民航法》关于通用航空的规定，为通用航空法规、规章的制定奠定了基础，指明了方向。

2018年12月29日，十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了包括《中华人民共和国民用航空法》（修改）在内的《关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》，习近平主席签署第二十四号主席令，明确了无人驾驶航空器的立法授权。随着无人驾驶航空器的使用日渐普及，由此带来的安全问题越来越突出，亟需完善相关制度，加强对无人驾驶航空器的监管。考虑到《民航法》制定时无人驾驶航空器尚未投入广泛应用，相关管理制度缺少针对性。为了给无人驾驶航空器监管立法提供法律依据，本次修订新增了“第二百一十四条，国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定”。

2.行政法规

专门针对通用航空的行政法规有《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空飞行管制条例》。1986年，国务院发布了《国务院关于通用航空管理的暂行规定》（国发〔1986〕2号）。该规定首次将“专业航空”更名为“通用航空”，明确了通用航空管理机构、从事通用航空活动的审批程序和要求等。到目前为止，该规定仍作为实施通用航空企业赴境外开展经营活动的行政许可法律依据。2003年5月1日起施行的《通用航空飞行管制条例》（国务院、中央军委令第371号）是管理通用航空飞行活动的基本依据。该条例规范、明确了从事通用航空飞行活动的主体提出飞行计划申请的时限和程序；对飞行保障部门和从事飞行活动提出了明确的要求；首次规定了“临时飞行空域”概念以及划设临时飞行空域的申请与审批权限，并规定一次申请、可长期使用（最长不超过12个月）。除上述两部专门行政法规外，涉及通用航空的行政法规还有《民用航空器国籍登记条例》《飞行基本规则》《民用航空器适航管理条例》和《机场管理条例》，内容包括：用于通用航空的民用航空器的国籍登记的条件和程序、国籍标志和登记标志；通用航空飞行有特殊需要时，经所在地大军区批准后由有关飞行管制部门划设临时飞行空域；在我国境内从事民用航空器（含航空发动机和螺旋桨）的设计、生产、使用和维修的适航管理规定；明确将民用机场分为运输机场和通用机场，规定通用机场的规划和建设按照国家有关规定执行，规定通用机场投入使用应当具备的条件、通用机场投入使用的申请及审批程序、通用机场安全环境保护。通用航空行政法规见表3-3。

3.民航规章

民航规章大体可以分为7类，经济类的有《通用航空经营许可管理规定》等12部，航空安全类的有《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等2部，飞行标准类的有《一般运行和飞行规则》等17部，适航类的有《正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航规定》等15部，机场类的有《民用机场运行安全管理规定》等5部，空管类的有《中国民用航空空中交通管理规则》等20部，另外还有《民用航空行政检查工作规则》等7部涉及通用航空的综合性规章。

1）经济类规章。《通用航空经营许可管理规定》（CCAR-290）。主要内容：明确了通用航空企业申请设立的条件要求、经营活动项目、审批时间和行政审批流程等，对通用航空资质准入及管理有了明确的规定。

此外，经济类规章还包括《非经营性通用航空登记管理规定》（中国民用航空总局令第130号）、《〈外商投资民用航空业规定〉的补充规定（二）》（中国民用航空总局令第174号）、《〈外商投资民用航空业规定〉的补充规定（三）》等涉及通用航空的规章。这些规章规定了非经营性通用航空单位申请设立的条件要求、经营活动项目，以及外国公司、企业及其他经济组织或个人投资民用航空业的投资范围、投资方式、投资比例和管理权限等。

2）航空安全类规章。《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》（CCAR-395-R1）。主要内容：规范民用航空器事故和事故征候调查。适用于对民用航空器事故和飞行事故征候的调查及相关工作。其目的是查明原因，提出安全建议，防止事故和事故征候发生。《民用航空安全信息管理规定》（CCAR-396-R3），其目的是规范民用航空安全信息收集、分析和应用，实现安全信息共享，推进安全管理体系建设。

3）飞行标准类规章。《一般运行和飞行规则》（CCAR-91-R2）、《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135）等规章，填补了中国民用航空“基础运行规章”的空白，对完善航空器运行管理规章体系发挥了重要作用，也对日益普及的航空作业和通用航空的管理提供了管理依据。《民用航空器维修单位合格审定规定》（CCAR-147）和《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》（CCAR-141）规定了通用航空维修机构、通用航空飞行培训机构的设立标准及审核程序等。

4）适航审定类规章。《正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航规定》（CCAR-23-R3）、《正常类旋翼航空器适航规定》（CCAR-27-R1）等规章，主要是以保障民用航空器的安全为目标的技术管理规定，是政府适航部门在制定了各种最低安全标准基础上，针对民用航空器的设计、制造、使用和维修等环节制定的科学统一的审查、鉴定、监督和管理规章。

5）机场类规章。《民用机场使用许可规定》（CCAR-139CA-R1）、《民用机场建设管理规定》（CCAR-158-R1）等规章，主要是为加强民用机场的管理，保障民用机场安全、正常运行，对民用机场的使用许可，许可证的申请、审核、颁发，机场运行，以及民用机场建设的监督管理，建设程序等进行规范。

6）空管类规章。《中国民用航空空中交通管理规则》（CCAR-93TM-R2）等规章，主要是为保障民用航空飞行活动安全和有秩序地进行而制定的规范。空中交通管理的任务是有效地维护和促进空中交通安全，维护空中交通秩序，保障空中交通畅通。利用通信、导航技术和监控手段对飞机飞行活动进行监视和控制，保证飞机安全和有秩序地飞行。在飞行航线的空域划分不同的管理空域，包括航路、飞行情报管理区、进近管理区、塔台管理区和等待空域管理区等，并按管理区不同使用不同的雷达设备。在管理空域内进行间隔划分，飞机间的水平和垂直方向间隔是安全飞行的基础。由导航设备、雷达系统、二次雷达、通信设备和地面控制中心组成空中交通管理系统，完成监视、识别、导引覆盖区域内飞机的任务。此外，还包括《民用航空航行情报人员岗位培训管理规定》（CCAR-65TM-TV），此类规章规定了通用航空的专业技术人员资格的申请条件、考试要求及执照管理办法等。

7）综合类规章。主要是涉及通用航空的行政检查工作、行政处罚实施、行政许可、应急管理以及相应成果鉴定、科技奖励的规章。通用航空民航规章见表3-4，民用航空管理思维导图如图3-2所示。

3.2.2 行业管理部门及职责

当前，我国通用航空行业管理实行行政型管理模式，国务院设立中国民用航空局作为行业主管部门，执行管理职能和行政职能，管理全行业活动。通用航空作为民用航空的分支，也是按照行政型行业管理模式进行管理，具体是由民航局下属的运输司、飞行标准司和航空器适航审定司等部门进行管理。民航行政管理体系包括民航局、民航地区管理局（华北、东北、西北、华东、中南、西南和新疆地区管理局）、33个省（区、市）航空安全监督管理办公室。管理机构分为民航局和民航地区管理局两级，航空安全监督管理办公室为民航地区管理局的派出机构。民航局的主要职责定位于民用航空的安全管理、市场管理、宏观调控、空中交通管理和对外关系五个方面，而每个职能中都包含通用航空的管理内容。

通用航空行业监管主要是指对行业安全和行业市场秩序进行监管。我国民航安全管理体系采用的是：“两级政府、三级管理”制，“两级政府”是指民航局、民航地区管理局，“三级管理”是指由民航局、民航地区管理局和安全监督管理局进行管理，承担着全部民航活动的监管工作。在民航局运输司下设通用航空处，统领全国的通用航空行业管理工作，研究制定政策及部门规章。民航地区管理局负责所辖区的通用航空行业事项的审批及市场监管，落实民航局提出的工作任务；安全监督管理局负责安全监管工作。为有效协调解决通用航空发展中的重大问题，民航局还将航空运输委员会更名为航空运输（通用航空）委员会，在民航局层面首次建立了通用航空的工作协调平台。

行业主管部门的通用航空职能主要有以下几个方面：

1）提出通用航空发展战略和中长期规划，起草通用航空方面的相关法规草案、规章草案、政策和标准，按规定拟订通用航空方面的相关规划和年度计划并组织实施和监督检查。

2）承担通用航空飞行安全和地面安全监管责任。负责民用航空器运营人和航空人员训练机构、民用航空产品及维修单位的审定和监督检查，民用航空器国籍登记和运行评审工作，通用机场飞行程序和运行最低标准的监督管理工作，承担民航航空人员资格和民用航空卫生监督管理工作。

3）负责通用航空空中交通管理工作。编制空域规划，负责民航通信导航监视、航行情报、航空气象的监督管理，保证空中安全。

4）拟订民用航空器事故及事故征候标准，按规定调查处理民用航空器事故。组织协调民航突发事件、处置应急事件，组织协调重大航空运输和通用航空任务，承担国防动员相关工作。

5）负责通用机场建设和安全运行的监督管理。负责通用机场的场址、总体规划、工程设计审批和使用许可管理工作，承担民用机场的环境保护、土地使用、净空保护有关管理工作，负责民航专业工程质量的监督管理。

6）承担通用航空市场监管责任。负责通用航空活动相关许可管理工作。

7）对通用航空器及相关技术设备在制造、使用方面制定的技术标准进行审核、发证，监督执行情况。

8）代表国家管理国际民航的交往、谈判活动，参加国际组织，负责民航国际合作与外事工作，维护国家航空权益。

9）开展与港澳台地区的交流与合作。

10）承办国务院及交通运输部交办的其他事项。