5.2 低空空域开放

空域开放是通用航空发展的重要前提。各国的空域管理体制不尽相同，但从通用航空发达国家情况看，都把低空空域资源作为一种重要的经济资源。低空空域资源对公众都是持开放态度，采用的是有章可循的管理方式，这对我国正在进行的低空空域管理改革具有重要的借鉴意义。

5.2.1 低空空域

与土地资源和海洋资源一样，空域资源也是重要的经济资源，尤其是低空空域资源，因为低空空域资源主要用于通用航空领域，而通用航空比公共运输航空的市场领域更广，广泛用于工业、林业、农业、交通运输、社会公益和休闲娱乐，所以，一些国家都把低空空域资源是否得到有效利用作为空域管理的一个重要指标，注重低空空域的使用效率。当然这也涉及管理体制度的问题，不同的管理体制导致的管理导向不同，比如，有的国家低空空域归政府的经济与社会管理部门（如交通运输部或民航局）管理，着眼于经济与社会发展目标的部门管理低空空域自然就会注重低空空域管理的使用效率；如果低空空域归属于军方管理，则必然会把空域安全作为管理取向而忽视空域资源的使用效率。在保证低空空域安全的同时，也要考虑低空空域的使用效率，否则会造成低空空域资源的极大浪费。无论采用何种管理体制，都应该兼顾低空空域安全及低空空域使用效率，将这两者都纳入管理目标。当然，也应该看到这两个目标是有矛盾和冲突的。从管理角度来看，需要平衡好这两者之间的关系，使之达到有效的平衡，不失之偏颇。

5.2.2 国外低空空域管理经验借鉴

1.空域分类管理及动态调配是实现低空空域有效管理的重要手段

将空域进行分类，不同的类别设定不同的管制强度及飞行规则，这是世界各国通行的做法。根据国务院、中央军委2010年发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，我国的低空空域被划分为三类，即管制空域、监视空域与报告空域，而对于中高空及机场进近和机场本场空域，则是划设A、B、C和D四类管制空域来进行管理，把通用航空使用的空域和运输航空使用的空域分设为两个类别系列，再加上军用航空使用的空域，事实上形成了三类相对独立的空域类别，这不利于空域的融合使用。

在美国，则是把运输航空、通用航空及军用航空所使用的空域都纳为一体，按照A、B、C、D、E和G，划分为六类进行管理。其中A、B、C、D和E是管制空域，A类是18000ft（5486m）以上的高空管制空域，B、C和D是围绕机场划分的进近及本场管制空域，G类空域是非管制空域，基本上属于不受空管部门管制的自由目视飞行空域。多数G类空域在1200ft（366m）以下，但在人口稀少的区域，G类空域的高度可以达到14500ft（4420m）。其余的则归为E类空域。也就是说G类空域是通用航空自由飞行的空域，而除了G类空域外，通用飞机也可以在其他管制空域飞行，只要符合各类管制空域的飞行要求、遵守飞行规则，甚至可以穿越机场本场空域。无论是运输航空、通用航空还是军用航空，都按照这一分类标准、遵循统一的飞行规则，很好地实现了高中低空融合空域管理及运输航空、通用航空和军用航空对空域的融合使用及协调运行。美国空域分类及划分标准如图5-1所示。

实现空域融合和协调管理的关键是空域资源的动态调配和融合使用。根据美国的空域管理规则，每个机场都有一个“倒蛋糕”式的空域划分形态，但机场的进近及本场空域并非由这个机场独享，只要时间上不冲突，不在该机场起降的航空器也可穿越使用该机场空域；高空空域的民航巡航航路也并非由运输航空独享，通用航空（公务机）也可以使用；更为广泛的E类空域则更多地体现为是融合使用空域。要知道，美国的航空器要远远多于中国，2017年的通用飞机数量就达21万多架。如何才能满足如此众多的来自运输航空、通用航空和军用航空的航空器对空域的使用需求，诀窍就是“动态空域管理”，即从高度层及时间维度上进行空域资源的动态调配，说得通俗些，就是分层分时运行，你飞高空，我就飞低空，有冲突的话，你飞我不飞，飞过后空域自动释放，而不是“划空为牢”。

2.完善的信息系统和良好的飞行行为是低空开放的重要条件

从国外的经验可以看到，所谓低空开放也不是随意开放。低空开放的前提，除了上面讲的对空域要进行分类并建立分类管理标准及分类运行规则外，还应该有完善的信息保障与服务体系，飞行员群体要有良好的飞行行为。

飞行服务站（FSS）的建设为通用航空飞行管理及航行信息服务提供了系统化解决方案。在美国有180个FSS和58个自动飞行服务站（AFSS）为美国所有的通用航空飞行活动提供飞行前期的气象、空中交通和飞行计划准备服务，以及飞行期间的气象交通实时情报数据、咨讯信息通告、危险告警、搜救告警和机场信息等信息服务。美国的FSS系统原来一直是由政府的FAA在运营与管理，后来由于受财务因素的影响，尤其是受“9·11”事件后FAA所获得的税收收入减少，造成FAA经营FSS比较困难，于是在2002年，FSS宣布启动FSS私有化计划。通过招标，2005年，洛克希德·马丁公司中标，开启了美国FSS的公司化运营模式。2018年9月28日，民航局发布了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，将我国低空飞行信息服务体系顶层设计及系统构建纳入了工作日程，提出将建成由1个国家信息管理系统、7个区域信息处理系统以及一批FSS组成的三级低空飞行服务保障体系。在我国低空飞行信息服务保障及FSS体系建设中，可以借鉴国外的经验，在军航、民航空管理部门的支持下，由民航管理部门主导，形成全国统一的衔接军航、民航管理部门、地方政府管理部门、机场及通用航空运营单位和飞行者个人的一体化的低空飞行信息服务保障及FSS体系，并尝试采取政府主导与商业化运营相结合的运营管理模式。

飞行员群体良好的飞行行为也是空域开放的重要前提。“规章+技术+飞行行为”是保证飞行安全的铁三角，尤其是对通用航空飞行员，一是因为通用航空飞行员人数众多，在美国70余万名飞行员中通用航空飞行员就有50余万人；二是因为通用航空飞行员的构成多元化，有职业飞行员，也有非职业化的个人飞行员；三是因为通用航空飞行活动具有灵活多样性。所以，对通用航空飞行员难以像对公共航空运输航线飞行员那样的管理方式进行管控，尤其是在G类不受管制的目视飞行空域，全凭自觉，这就需要养成良好的飞行行为，自觉遵守飞行规则的习惯，否则很难想象低空空域开放会带来怎样的后果。所以，通用航空发达的国家都非常重视通用航空飞行员群体良好飞行行为的养成，良好的飞行行为也是其浓厚的航空文化的重要组成部分。因此，要重视航空飞行安全文化的培育，像EAA（实验飞机协会）、AOPA（航空器拥有者及驾驶员协会）这样的行业协会在飞行安全文化培育方面起到了非常重要的作用。