第二节 我国卫生应急发展
中国应对疫情和灾害是随着社会的进步而发展的，我国几千年的文明史也是一部人类同疫情和灾害的抗衡史。
一、古代卫生应急发展
（一）从“巫术”转化为医术
中国自商周时代起疫情频频发生，但受限于古代卫生条件，疫病肆虐便尸横遍野。古代人们对疫病认识有限，便迷信“巫术”或拜天祭祀等盼望消灭疫情。周代后期，医药逐渐从“巫术”中独立，一部分巫（巫医）将医学向着学科发展，这些巫作为最早的知识阶层为医药学发展做出贡献。
（二）“以毒攻毒”的治疗措施
我国最早的医学著作《黄帝内经》中认为治病要用“毒”药，否则疗效不好。古代人们对疫病认知有限，但“以毒攻毒”的应对方法还是具备一定科学道理的。中医方药在疫病的防治中做出了突出的贡献：①帮助人们在疫情暴发时抵御疫病，常与患疫者接触的人服用可提高抵抗力；②即使感染疫病也可服用方药进行治疗。
（三）“疫苗”萌芽的出现
东晋时期葛洪编著的《肘后备急方》作为我国最早的急救医学专著，首次记载了防治天花、恙虫病以及脚气病等方法。《肘后备急方》首次提倡用“狂犬”的脑组织做药来治疗狂犬病，标志着中国免疫思想的开端。
（四）隔离和卫生应急方法诞生
秦代规定“疠者有辜，定杀”，虽然严酷但控制了疫病的传播。晋朝规定“朝臣家有时疾染易三人者，身虽无疾，百日不得入宫”。汉代出现了我国记载最早的公立患疫民众收容所，随后出现了庵庐、疠人坊等。对于疫死者官府也不让其曝尸荒野，阻止疫病在空气中继续传播。此外也采取“官为敛埋”、赐棺或成立专门的殡葬场所等。
古代卫生应急发展从对疫病不知所以的摸索，到“治未病”思想提出，再到主动防控疫病，并逐步推行医学普及与救助等措施。随着社会的发展，医学和防疫水平逐渐提高，间接促进了古代人类社会的进步。
二、近代中国——卫生应急的摸索期
（一）清朝末期鼠疫
1910年中国东北地区鼠疫暴发，清政府积极应对防控鼠疫。历时约130天，全国6万多人死亡，其中东北地区死亡4万余人。东北鼠疫成为近代中国卫生应急的重要案例，清政府主持召开万国鼠疫研讨会，是近代中国第一次举办的国际性学术交流会，成为中国融入世界的标志。
（二）近代中国卫生防疫建设
我国近代医疗设施的引进和建立与国际交流具有密切关系。交流中传来的西方医学施医治病，使病人摆脱了一些疾病困扰。扫除了防疫迷信，提升了我国对疫情的卫生应急能力。西方牛痘技术的传播加速了近代中国防疫体制的建立。我国政府对天花等传染病的防治工作也更为重视，对加速国家层面卫生防疫机制的建立起到了重要的推动作用。
三、新中国成立到21世纪初
新中国成立后，各种疫病仍在肆虐，我国卫生工作面临的是缺医少药的局面。威胁人民生命健康的最主要的因素是各种疫病以及自然灾害等。1951—1959年，北部地区鼠疫发病共计883人。此外，1950年全国天花患者43 286人；1954年13个省共计发病人数847人。1949年10月—1966年5月，我国发生了几次重大自然灾害：1950年7月淮河大洪灾、1954年7月长江中下游地区特大水灾、1963年8月海河大洪灾，以及1966年3月邢台大地震。
当时，灾害应急管理主要采用“生产自救”的做法。救灾制度建设：灾害信息发布、救济物资、灾情督察和减免税收等管理办法。但也暴露了一些问题：大规模压缩城市人口、精简机构；灾害应急管理法律缺失、民间救助组织较少等。1976年唐山大地震，我国的军队因为响应速度快，发挥着重要的灾害应急作用。但救援过分强调“自力更生”，不利于减少救治成本和促成国际救灾交流。
改革开放时期，全国抗灾救灾工作先后划归国家经委、国家计委。1989年，全国性的灾害应急管理机构主要有：国家计委安全生产调度局、民政部救灾救济司、国家地震局灾害防御司。1991年7月，国务院设立全国救灾工作领导小组，办公室设在国务院生产办公室，国家救灾防病领导小组与前者密切配合。在“国际减灾十年”活动推动下，我国于1989年3月成立了中国国际减灾十年委员会，并于2000年10月改为中国国际减灾委员会。我国的救灾工作与国际接轨，不断吸取国外先进经验，采用科学的应急管理办法，提高我国对于自然灾害和突发公共卫生事件的应急能力和管理水平。
21 世纪初，中国疾病预防控制中心（Chinese Center for Disease Control and Prevention，CDC）正式成立，我国专职应急机构处于建设阶段，缺乏必要的卫生应急能力和响应机制。然而中国CDC成立不久，2003年“非典”时期，我国由于卫生应急能力不足，只能紧急组建工作小组应对危机，疫情造成了约5 300人感染、340余人死亡；信息传递和预警的滞后引起大范围恐慌和造成较大损失，使我国更加意识到完善卫生应急体系的重要性。
“非典”时期凸显了我国卫生应急能力不足，响应机制亟待提高。此后，我国加大了公共卫生危机应对投入，成立了独立卫生应急专业机构，加强了卫生应急体系建设，提高了突发公共卫生应急处理能力。2003年5月，国务院公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作的法制化，卫生应急处理机制更加完善，是我国公共卫生事业发展史上的一个里程碑。
四、“非典”后期
（一）特殊的“2008”
在2008年，中国接连发生了大规模自然灾害等突发公共卫生事件，使我国卫生应急体系有待完善的问题再次暴露。
1.“2008年南方雪灾”
“2008年南方雪灾”主要造成了人员伤亡与财产损失、交通中断、人员物资滞留、公共服务中断以及农作物受害等严重后果。深究其因，是缺乏必要的卫生应急管理和响应机制。此前，我国已经发布的25件专项预案中，5件与自然灾害有关但是没有雪灾预案，完善卫生应急预案种类和应急管理办法显得十分重要。
2.“5·12汶川大地震”
2008年5月12日，汶川发生了特大地震，这场地震是新中国成立以来危害最大的一次地震。在汶川大地震医疗防疫救援工作中，卫生应急体系经受住了巨大的考验，对我国各级突发卫生救援应急机制建设起到极大的推动作用。
应对2008年自然灾害过程中，我国应急管理机制发挥了重要作用，有效地减少了各级各类突发事件发生，降低了突发事件造成的损失。但两次灾害都出现了信息传递滞后，延误最佳救援时间、各部门卫生应急工作缺乏协调统一以及应急预案有待完善等问题。卫生应急的主要作用即体现在预防，卫生应急的工作不能仅局限于疫情后的救治和灾后重建，而是做到防患于未然。
（二）2019年新冠肺炎的现实意义
1.新型冠状病毒简介
2019年末到2020年初，湖北武汉陆续出现了“不明原因的肺炎”病例，并逐渐向全国扩散，中国所有的省市、自治区以及港澳台地区均出现不同程度的疫情。2020年2月11日，世界卫生组织（WHO）将其命名为新型冠状病毒肺炎（corona virus disease 2019，COVID-19）。新型冠状病毒肺炎是由一种β属新型冠状病毒感染导致的肺炎，临床表现主要为发热。可合并乏力、干咳、鼻塞、腹泻等症状，严重者可出现呼吸困难，并快速进展为急性呼吸窘迫综合征、脓毒症、难以纠正的代谢性酸中毒及出凝血功能障碍，对人类危害很大。
研究表明，COVID-19潜伏期一般为2～14天，病毒在潜伏期内也具有传染性，主要传播途径时经呼吸道飞沫和接触传播，还可出现无症状传播，传染源尚不明确。此外，在粪便中发现病毒核酸，考虑可能存在粪口传播，气溶胶等传播途径尚待进一步明确。
由于人群普遍易感，致使疫情暴发并迅速蔓延到多个国家和地区，造成极大恐慌和巨额经济损失。这是21世纪以来，冠状病毒第三次肆虐人类世界，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯如是说：“COVID-19是自第二次世界大战以来我们所面临的最具挑战性的危机”。
2.我国应对方法
为了保障人民健康，控制疫情，我国政府立即制定相关应急办法。
（1）新冠肺炎纳入传染病乙类管理：
采取甲类传染病的预防、控制措施，纳入国境卫生检疫传染病管理。各地区和各级各类医疗卫生机构可以依法采取病人隔离治疗、密切接触者隔离及医学观察等防控措施。
（2）国家卫生健康委牵头联防联控：
建立应对疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门。联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、后勤保障、前方工作等工作组，明确职责分工协作，形成防控疫情的有效合力。
（3）强化疫情监测报告工作：
2020年1月20日起，全国范围内实行新冠肺炎病例日报告和零报告制度；1月21日起，国家卫生健康委每日汇总发布全国各省份的疑似、确诊和死亡病例的数据等。
（4）国家卫生健康委指导疫情重区：
制定完善病例诊治、应急监测、流行病学调查处置和采样检测等技术方案。对重症病例实行“一人一案”，尽最大努力减少重症和死亡。
（5）加大疫情防控科研攻关力度：
充分发挥相关科研和专业技术，尽快查明传染来源、传播途径，密切跟踪监测病毒毒力、传播力的变化，做好应对疫情变化的技术准备、有效药物筛选和疫苗研发。
（6）强化国际交流合作：
主动加强与WHO、有关国家和地区的疫情信息沟通，与WHO等及时和定期开展专家层面的国际防治技术交流，成立中国与WHO联合疫情考察组，全面考察并共同研讨完善疫情防控措施。
（7）全国卫生系统加强值班值守：
严格落实防控措施，要求各级卫生健康行政部门和医疗卫生单位做好应急工作，各级医院和疾控机构要留足在岗人员。
除上述以外，我国还采取了封城限行、暂停生产、建设方舱医院和调动全国医务人员支援感染重区等重要措施。经社会各界不懈努力，我国疫情得以迅速有效的控制，而国外疫情开始扩大，疫情发展还在继续，确诊和死亡人数与日俱增。
3.新冠肺炎疫情思考及其现实意义
（1）疫情思考：
从“非典”到新冠肺炎，人类与病毒的斗争从未停止。从此次疫情来看，我国已具备较强的卫生应急能力和应急响应机制，但仍暴露诸多问题：①卫生人才和物资资源储备不足；②地方卫生应急能力无法更有效地应对突然暴发的未知传染病；③核酸检测和其他相关检测手段欠成熟，难以更加早期发现和确诊相关患者等问题；④现有传染病网络直报系统能否有助于发现新发和/或突发的传染病？⑤如何更早、更快以及更准确地发现和确诊疫情；⑥疾病预防控制系统和医疗救治系统更加紧密的结合和联动？
从暴露的问题来看，我国需要总结反思经验教训，尽早、尽可能全面实时地进行各地、各行业的灾害脆弱性分析。制定灵活性高、可用性强的预防方案，进行大型贴近真实世界的公共卫生事件演练，以加强我国卫生应急能力。感染者的筛查、密切接触者的排查范围和临床救治手段的有效性等问题需深入研究；新型冠状病毒的病原学研究、致病机制、疫苗的研发、治疗药物的开发等也应进一步探讨，以搭建各司其职、配合得当的卫生应急模式。危机本身是挑战，但化危为机是一种能力。疫情考验了我们的卫生应急体系和管理能力，让我们吸取教训、总结防控经验，为将来卫生应急发展指明方向。
（2）现实意义：
突如其来的疫情无疑是艰难的挑战，是一次对我国应急卫生能力的“大考”。我国政府高度重视、反应迅速，我国卫生应急体系经受住了疫情考验，使疫情得到有效控制。本次抗“疫”我国虽然付出了一定代价：累计确诊8万余人，累计病死3 300余人。但是我国众志成城与突发传染病抗衡的伟大斗争，为我国卫生应急工作敲响了警钟，具有深远意义：
1）中国抗“疫”模式科学且高效有力：
面对疫情暴发，全国人民勠力同心，恪守防控要求。火神山医院和方舱医院见证了战则必胜的“中国速度”。习近平总书记说过：“精神是一个民族赖以长久生存的灵魂，唯有精神上达到一定的高度，这个民族才能在历史的洪流中屹立不倒、奋勇向前。”强大的民族凝聚力促使我们用中国力量迅速控制疫情蔓延，中国在抗击疫情中付出的努力、作出的牺牲，是对全人类的贡献。中国人民以英勇无畏的抗疫行动对全球公共卫生事业无私担当与支持，也是对人类命运共同体理念的生动诠释。
2）认清卫生应急能力：
新型冠状病毒肺炎疫情期间，习近平总书记提出，重大体系建设是对本次抗“疫”的最重要的总结和指引。其中关键为“五大体系”，分别为：“强化公共卫生法治保障体系”“改革完善疾病预防控制体系”“改革完善重大疫情防控救治体系”“健全重大疾病医疗保险和救助制度”和“健全统一的应急物资保障体系”。其中，改革完善疾病预防控制体系和重大疫情防控体系尤为重要。
与2003年相比，我国的卫生应急能力显著提高。无论是政府第一时间成立工作小组，制定有关防控政策和措施，还是全国上下联动，积极配合政府完成抗“疫”工作，在党中央统一领导下，抗疫取得了阶段性的胜利，疫情在我国得到良好控制。尽管我国卫生应急工作最大限度地减少了疾病传播的发生和死亡，但是疫情严重地区暴露了我国疾控系统薄弱、发展滞后、卫生人才和医疗物资短缺、医疗机构收治能力有限等问题。有助于认清我国卫生应急能力的不足之处，并有的放矢地完善卫生应急体系建设。
3）推动我国应急学科科研创新发展：
2020年1月22日，“新型冠状病毒感染的肺炎疫情科技应对”第一批8个应急攻关项目已经紧急启动，科技部会同相关部门，全力做好应急攻关任务的组织协调，为坚决遏制疫情蔓延势头提供科技支撑。为了抗击疫情，一线医生不断地探索最佳治疗方法；公共卫生专家帮助国家制定有效防控措施；基础医学专家通过实验，加速了核酸检测试剂、疫苗等研发进度。医学各学科交叉联合防控疫情，使我国医学科研迎来了“百花齐放”，推动了我国应急水平进步。
（吕传柱）