第1章 坚持发挥两个积极性 扩大地方财政自主权[1]

——关于改革财政管理体制的探讨

（一九七九年八月十四日）

财政管理体制问题，实质是财政权限划分问题，也就是集权还是分权的问题。财政管理体制作为上层建筑，是为经济基础服务的。随着全党工作着重点的转移和国民经济的调整，对财政管理体制进行必要的改革，使财政工作能够更好地为加快实现四个现代化的宏伟目标服务，具有重大的意义。

一

建国以来，我国财政管理体制曾有过多次变革，其中关于中央和地方财权的划分，大部分时间执行的是“收支挂钩，超收分成”的办法。执行中虽然也曾多次作过变动，但主要是在给地方机动财力的多少和方式上打转转，始终没有突破“统收统支”这个框框；地方名为一级财政，实际上没有起到一级财政的作用。它的主要缺点是：中央集中过多，地方财权过小，各级财政权责不清，不利于充分调动各方面的积极性。具体表现在以下几个方面：

一、地方没有固定的收入来源，机动财力很不稳定，难以对本地区的发展作出长远规划。在现行财政体制下，地方每年的收入是按照“以支定收”的原则，根据确定给地方的支出指标，从地方组织的收入总额中，划给一定的比例，用以解决核定的开支。实际上，地方并没有固定的收入来源。至于地方机动财力的多少，主要取决于是否超额完成收入任务，再加上收支指标一年一定，分成比例一年一变，地方能分得的机动财力数额既小，又不稳定，更难预测，使地方无法对本地区的发展作较长远的规划。

从我们四川的实际情况来看，从1953年至1978年的26年间，就有13年没有完成分配的收入任务，没有得到超收分成，其中一个很重要的原因，是年初分配的收入任务很难完全切合实际，而年度执行过程中，客观经济情况发生较大变化，也难于随时作相应的调整。这就必然使地方机动财力来源很不稳定。比如我省1972年财政收入比上年增长5.16%，但按当年收入任务计算仍有短收，因而这一年不仅没有机动财力可得，还要中央帮助平衡。据统计，26年来，我省平均每年可供省、地、县三级安排的机动财力只有6400多万元，其中很大一部分要用来弥补支出指标的“硬缺口”，因此，实际可供机动的数量就更少了。即使个别年份地方机动财力稍多，有余力用一部分来兴办企业，发展生产，培养财源，但所增加的收入仍然全部纳入预算统一分配。第二年，地方仍然“两手空空”。

二、支出指标“戴帽”下达，地方实际不能因地制宜调剂使用，影响某些资金发挥应有的经济效果。近几年，分给地方的支出指标都是条条通气，“戴帽”下达，指定用途，限得很死，“打酱油的钱不能买醋”。虽然有些指标分配明知不符合实际情况，也无法调剂用于最需要的地方。另外一些支出指标却留下“硬缺口”，地方还得用机动财力来弥补。据统计，从1970年至1978年，我省省、地、县三级机动财力用于弥补行政事业经费不足的，即占同期地方超收分成和支出结余总数的29.72%，这就大大缩小了地方机动财力用于生产建设的余地，使地方财力处于紧张状况。

三、地方无权采取必要的经济措施，也不承担相应的经济责任，不利于因地制宜，发挥优势，加快地方建设进度。按照现行财政管理体制，地方不仅对收支无法统筹安排，而且也无权采取必要的经济措施来促进本地区的发展。这就大大削弱了地方作为一级财政应起的综合平衡的作用。权力与责任是对立的统一，没有权力也无所谓责任。因此，一个地区经济发展的快慢，实际上地方并不承担什么明确的、全部的经济责任，这就助长了在某些方面存在的“矛盾上交”，“要钱伸手”，争项目，争投资，不讲求经济核算，不考虑经济效果等不良现象。

1976年以来，我省为了支持县办“五小”企业的发展，调动企业改善经营管理和扭亏增盈的积极性，采取了小生铁定额包干，生猪亏损计划包干，小水电以电养电，县办“五小”企业实行利润分成等经济措施。当然，这些都是在一定条件下采取的临时性措施，但它促进了生产。例如，我省小生铁实行包干补贴后，1978年产量比1976年猛增一倍以上，平均单位成本由392.3元下降为317元。据不完全统计，我省小水电1976年只有8640所，装机容量468000千瓦，实行“以电养电”后，1978年增加为9843所，装机容量增加为607000千瓦，发电量增长19.5%，实现的利润翻了一番。再如生猪亏损实行计划包干后，1978年每头猪平均亏损由上一年的9元多减少为4.5元，下降了一半。这些措施促进了生产，也为进一步开辟财源创造了条件，应当说是符合经济规律的。但是，按照现行体制，地方无权采取这类措施，因此它是合理而不合法的。

以上情况充分说明，现行财政管理体制与加速国民经济的发展和加快实现四个现代化的要求不相适应。党的十一届三中全会公报指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命。”现行财政管理体制也必须根据实现四个现代化的需要，针对存在的问题，进行一次比较彻底的改革。这是大势所趋，四化所需，人心所向，势在必行。

二

怎样对财政管理体制进行改革？这是近几年来一些理论工作者和实际工作者非常关心并且正在进行研究的课题。也有不少同志提出过各种不同的改革方案。从实际工作的角度出发，我们认为应当强调以下几项原则：

一、必须坚持发挥中央地方两个积极性，而当前改革的重点应当是扩大地方财政自主权，充分发挥地方的积极性。

正确处理好中央与地方在财政管理上集权与分权的关系，是搞好财政管理体制改革的关键。在社会主义制度下，中央与地方在财政管理上侧重集权或侧重分权，它的根本目标是完全一致的，都是为了更好地贯彻执行党的路线、方针、政策，多快好省地建设社会主义，中央与地方在根本利益上也是完全一致的。但是，应当承认，中央与地方在根本利益一致的基础上，也还存在着一定的矛盾。因为，如果中央集中的财权过多，地方的财权过少，就会使地方一些应当解决的问题得不到解决，减缓发展速度，影响地方的积极性；反之，地方分权如果超过必要的限度，又会形成财力分散，影响甚至削弱中央的统一领导。这两种情况对于加速国民经济的发展和加快实现四个现代化的步伐，都是十分不利的。

改革财政管理体制，必须强调有利于巩固中央的统一领导。因为中央是全局，是整体。中央的统一领导，是国家完成各项政治任务，保证国民经济有计划、按比例、高速度发展的首要前提。只有国家预算资金的主要源泉和财政管理的主要权限由中央统一掌握，才能使党的方针政策在全国范围内顺利贯彻执行，才能使国家的人力、物力、财力得到统筹安排和合理使用，才能保证社会主义建设事业的顺利发展。但另一方面，由于我国幅员辽阔，人口众多，各地区的资源条件、经济结构、发展水平相差悬殊，这又十分有必要强调照顾地方的特殊情况，给地方一定的财政自主权。特别是在当前，为了夺回被林彪、“四人帮”干扰破坏所耽误的时间，以更快的步伐迈向2000年，针对现行财政管理体制存在的集中过多，统得较死等缺点，强调扩大地方财政自主权，调动地方的积极性，就显得更加重要。毛主席在《论十大关系》一文中就曾经指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”

扩大地方财政权限，并不意味着地方向中央要多少钱，要多少好处，而所要的，仅仅是对本地区的财政收支进行统筹安排的自主权。有这个自主权和没有这个自主权是大不一样的。有了这个自主权，地方才有可能在保证完成国家计划的前提下，因地制宜，采取措施，挖掘潜力，发挥优势，加快发展进度，迅速改变面貌，为实现四个现代化作出更多的贡献。

二、必须明确划分中央和地方财政的收支范围和管理权限，使地方有权有责，权责结合，真正成为一级财政。

为了使地方有权有责，权责结合，必须按照“统一领导，分级管理”的原则，明确划分中央和地方财政的收支范围和管理权限。要使地方有固定的收入来源，并有权按照国家统一的方针政策，结合本地区的实际情况，统筹安排本地区的各项建设事业。同时，还要明确规定，在财政管理上哪些规章制度必须由中央统一制定，哪些规章制度可以由地方自行制定。只有这样，才能切实改变那种地方财政无权无责、各级财政权责不清的状况。

一般地讲，凡对整个国民经济具有重大影响的骨干企业的收入，以及不宜按地区划分的收入，应划归中央财政。工商税可作为中央与地方的共享收入，其余可划作地方的固定收入。凡由中央直接管理的行政、事业、企业和基本建设所需的资金，以及其他应由国家集中掌握的开支如国防、对外援助、国家物资储备等支出，均划归中央财政，其余可划归地方财政。按照上述划给地方的收支范围，收入大于支出的，多余部分按一定比例上交中央；支出大于收入的，不足部分从工商税中按一定比例留给地方，确作为调剂收入；个别地区工商税全部留给地方，收入仍然小于支出的，不足部分再由中央财政给予定额补助。对民族自治区、革命老根据地和其他经济不发达的地区，要给予必要的照顾和支援。上述比例和补助定额确定后，一定几年不变。

划定收支范围，由地方统筹安排自己的收支，既加大了地方的财权，也加大了地方的责任。比如，地方有了固定的收入来源，收入增长的部分全部归地方，地方就可以多收多支多建设；相反，如果少收了也应相应压缩支出，“勒紧裤带过日子”。又如，地方有权制定地区性的财政规章制度，就可以通过财政立法，采取一些必要的经济措施，来加快本地区的发展。但是，如果这些措施不当或执行中管理不善，造成所在地区经济停滞或地方财政出现赤字，则应当由地方直接承担经济后果，并自求平衡。因此，它将有力地促进地方政府当家理财，改变那种吃“大锅饭”的作风，并在实际工作中瞻前顾后，通盘规划，量入为出，合理安排，切实加强综合平衡，努力按照客观经济规律办事。

三、必须保持财政管理体制的连续性和稳定性，以利于实现“三高”，促进“四化”。

改革财政管理体制的一个重要目的，在于充分调动各级财政的积极性，使各级财政部门在贯彻“发展经济，保障供给”总方针的基础上，经过不断的努力，实现财政积累的高速度，资金使用的高效果，财政管理的高水平，从而使财政工作更好地发挥本身的职能作用，为实现四个现代化服务。这就要求切实改变过去那种体制“一年一定”、变动频繁的状况，力求保持相对稳定。

首先，包干比例或补助定额必须得合理。这关系到一定时期内地方的生产建设发展速度。而能否做到合理，又取决于根据什么基数来计算，确定包干比例或补助定额。因此，按照划定的收支范围计算收支基数时，必定兼顾中央与地方的利益，既不能挖中央，也不能挤地方，而应当选择能够代表正常年份的正常收支作为基数。某些非正常性的特殊开支（如大自然灾害的抗灾费用等），不应计算在基数之内。如果包干比例或补助定额定得不合理，就会出现“包而不干”的现象和财政管理体制不能坚持执行。

其次，包干的时间不宜少于五年。划分收支范围以后，地方财政收入的增长，主要来源于地方工农业生产的发展，而生产发展的经济成果体现到财政上，往往需要两三年甚至更长的时间，包干的时间定得过短，往往使地方得不到发展生产的实惠。如果包干的比例和补助定额能够“一定五年不变”，前三年努力经营，后两年开花结果，将有利于促进地方经济建设事业的发展。

第三，要避免地方财政收支忽上忽下。在包干期内，地方企业的隶属关系一般不要变动；如果由于特殊情况需要变动时，应事先协商一致，并给地方以适当的经济补偿。国家采取的重大经济措施，如大范围的调整价格，增加职工工资，开征新的税种，调整税率，减税免税，企业流动资金实行全额信贷等，对地方财政的收支影响较大，应当另外规定适当的处理办法，以保持地方财政的相对稳定。在条条与块块的关系上，应当明确：划归地方统筹安排的各项事业，中央主管部门不再条条安排支出指标，也不下达指令性的事业计划；如需指定的地方举办某项事业或兴建某项工程，应当坚决实行“谁出题目谁给钱”的原则，相应解决所需要的资金。对于中央主管部门在本系统内向各省、市、自治区分配的专项资金和物资，仍应维持现有渠道不变。

总之，要通过改革，使财政管理体制既有利于坚持集中领导，统一安排的原则，又照顾到分级管理，分工负责的需要；既有中央的全面规划，又有地方的机动灵活，既能对客观情况有较大的适应性，又能保持相对的稳定性，并使各级财政有权有责，权责结合，各司其职，各负其责，在迈向四个现代化的征途中，发挥更大的作用。

三

加大地方财政自主权，使地方真正成为一级财政，是我国财政史上的一次巨大变革。要使这项改革取得更好的效果，还需要进一步研究和解决一些有关的问题。比如，改革财政管理体制，涉及计划、物资、基建、物价等管理体制，还有企业、事业和基本建设的财务管理体制，税收管理体制，以及省、市、自治区对所属市、地、州、县的财政管理体制，如何相应地进行改革，需要加以研究解决。又如，改革财政管理体制，使地方的财权变大了，责任和风险也加大了，地方财政综合平衡工作就显得更加重要。地方政府也必须学会按照积累消费的比例要求、两大部类（指生产资料和消费资料）的比例要求、农轻重和各部门内部的比例要求，按照党的方针政策，合理地组织资金和正确分配资金。在计划和预算的安排上，必须坚持收入留有余地，支出不留缺口；适当扩大预备费的比例；在每年的超收结余中逐步增加后备基金；还可考虑筹建地方银行，将现有的和将来增加的各种贷款基金，统一由地方银行办理；等等。再如，改革财政管理体制后，必须切实加强财政立法工作，改革和健全财政制度，克服有法不依，有章不循，以权代法，政出多门等现象。一切影响财政收支的重大政策、措施、规定，都必须经过省人代会或省人民政府研究决定，并实行“一支笔”批钱。要严格财政监督，严肃财经纪律，防止和纠正挤占国家财政收入，化大公为小公等分散主义现象。

改革财政管理体制政策性强，涉及面广，内容复杂。具体的改革方案，需要认真研究，而且在改革的过程中，还会遇到这样那样的问题。但我们决不能因此而停步不前。实践是检验真理的唯一标准。只要我们决心大，步子稳，工作细，一切经过试点，把改革方案放到实践中不断加以完善，就一定能够较快地做出成效。