第2章 谈如何破解新时代的信访“密码”（上）

信访工作是一项简单而又复杂的群众工作，是一项系统工程，当地政府、信访部门是解决这个复杂难题链条中的第一环节。在信访工作体系中，有一条最基本、最起码的标准，那就是让理性上访者合理合法的正当诉求得到解决，使其自愿地息诉罢访、安居乐业，这就是信访工作的基准，它凝聚和体现了党和人民群众的共识。

习近平总书记曾对信访工作作出重要指示并强调：“各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。”党的十八大以来，习近平总书记高度重视信访工作，作出了一系列重要指示，为做好新形势下的信访工作指明了努力方向，提供了根本遵循，深刻体现了习总书记坚持以人民为中心的领袖情怀。进入新的历史时期，人们的权利意识不断增强，越来越重视个人权益保障，同时也越来越离不开对政府和信访部门的依赖。所以，我们作为地方政府及基层信访部门，看待信访工作，处理信访矛盾、解决信访诉求，既要有分析，又要有综合；既要有解决个性问题的措施，又要有维护地方稳定的能力；既要有情感，又要有情怀；既要研究如何科学地解决个性、共性问题工作方案，还要在接待信访群众答复问题中有释法明理的正确引导；不但要有言得其要、理足可信的立言，而且必须达到没有后遗症和连锁反应。

对于信访工作的内容，我们比较熟悉，但对于如何做好信访工作，则相对陌生，基于我们的信访工作经验还跟不上改革开放发展形势的需要，离党和人民的要求还有一定的距离。如何在新时期把信访工作做得更好，对我们各级政府和基层领导干部来说，都是一个新的课题。

前几年，社会上频频出现有些基层干部“说了不算，趋趋回回”“承诺没有兑现，答复了未能办成”等等不好“画像”。尽管近几年来这种情况有所改观，但其对人的观念所产生的负面影响却未完全消失。让一些上访群众成见在心，给群众造成“信访不信法，信访不信政府，信上不信下”的现象，给信访工作带来了很大的被动。社会利益复杂化和多元化，社会发展的不平衡、不充分所带来的种种信访问题和矛盾，决定了地方政府和基层党组织往往需要付出艰辛的努力，信访工作也因此有了“天下第一难”之称。进入新时代，面对信访复杂多变的现实，如何破解这个“密码”和难题，笔者结合实际工作，谈如下几点体会。

一、信访工作不全在于法规条例，而在于实践经验

经过四十多年的改革开放、经济社会发展，我国已初步形成了以宪法为统领，以国务院《信访条例》为基础，以党委、人大、司法机关的信访规范性法规为重要组成部分的信访法制格局。但是，不可否认的是，信访制度、条例、法规，在现实运行过程中，依然面临着一系列的挑战和问题，现代化的问题与现代性的问题共存。当代中国还处于转型期，在社会急速转型过程中的扭转、重叠，使社会矛盾也趋于复杂化，由此产生了大量的社会问题。对于这些诸多的问题和矛盾，自信访工作形成之初，特别是改革开放以后，上级信访主管机关就吸取了大量来源于下面实践的好做法、好经验。《信访条例》的制定过程，也是高层精心设计制定带动信访制度完善的典范。但有些上访人维权诉求过度，要求经济补偿（赔偿）过高；有些上访人因经济利益造成损失导致行为过激，以致提出一些比较苛刻的条件，使对方难以接受；有些上访人是生命权和健康权受到了伤害，天价索赔。这一切一切按《信访条例》和法规很难确定一个既合理又合法，既适情又符政的协调处理结果。更何况，中国改革开放40多年，法律、政策、村规民约、风俗规矩，都在随着局势的变化不断修订，一个时代有一个时代的历史背景，对于超过当前社会一般公众普遍认可的上访诉求者，信访部门无法给予支持，地方政府也很难给予解决。例如：

有个村民郭某，男，40多岁，晚上驾驶自己的两轮摩托车在回家的途中，因车速较快，夜不观色，行至村西头时，一头撞在正停靠在路面偏中间的一辆大货车上，当场不幸车毁人亡。

接警后，交警大队事故科到达了现场，经过勘察拍照，调查询问后的结论是：死者郭某负主要责任，大货车车主负次要责任。划分责任的主要依据是：死者郭某属追尾，且驾车时没戴帽盔，速度过快是造成这起事故的主要原因。而车主段某，在乡间车流量比较多的路上停车检修车辆，必须靠边沿停靠，并设有停车的明显标志，这一切段某均没有做到，也是造成这起事故的原因。可死者郭某的家属对这样的认定不予接受，认为交警大队办案不公，交警队事故科多次解释、调解无果，就引导他们去法院打官司。本来这种办案程序是合法的，调解不成走诉讼程序，但却引起了郭家人的不满，他们认为交警是在推卸责任，对人民群众生命不负责任，就开始组织多人、多次上访，告公安交警大队不作为，对郭的后事也不作办理，非让政府信访部门给其主持公平。

信访部门接访后，按规定转交给了镇政府信访办，他们接收此案后，第一时间想到的就是村民调委。第一，死者是他们村的人；第二，这个案件由村民调委调解更有优势。鉴于这种合法不合情的特殊情况，村民调委几个老同志，首先把死者这一方工作做好，讲明了前因后果、是非界限。然后在交警大队的大力支持下，又找到大货车车主段某协调商议，“无论死者责任多大，人毕竟没有了，车主伸出援助之手，给其家属补偿点，让人家把其后事办了，入土为安，他们家属也不会再找你这个车主纠缠了”。

经过村民调委几个老同志反复做工作，双方达成了共识，交警大队又把双方叫到一起，做最后一次的依法调解。大货车车主段某一看死者家属们很理性地提出了赔偿诉求，不但一口承诺同意，也很诚心诚意地当面给在场的家属们做了道歉，家属们也不再提出任何诉求，当场签订了协议书，此案就此终结。原本连办案人员都不敢相信的处理结果，却成功地实现了，这起案件的处理并在附近村庄起到了良好的社会效果。

中国是一个有着五千年灿烂文明和两千年封建统治经历的国家，人情和法理在信访案件的实施当中都很重要。农村农民的问题，必须法、理、情、政结合着处理，不能手里光扳着文件，口里光讲法律条款，处理解决一些个性复杂的信访事件，要能灵活运用，“土”“政”“法”结合，全面把握，否则的话是不利于有些特殊信访事件的解决处理，也不利于维护司法系统的权威性。

信访工作，不全在教义，在于分寸感；信访工作，不全在于逻辑，而在于经验与方法。善于寻找方法，注重创新方法，往往能有力推动工作，创造更多的可能性。方法源自群众中间，出自实践之中。方法不在于多，而在于针对性、指导性、引领性、有效性。处理解决具体信访问题，要坚持原则、有错必究、正当支持、合理补偿，对无理无据缠访闹访的要依法严肃处理，要维护好群众权益和防止矫枉过正并举，核桃枣子一起查，不死搬教条，不因循守旧，这是破解信访“密码”的主要方法和唯一途径。

“一语不能践，万卷徒空虚”，理论的力量来自与实际工作的结合。对于新时代的信访工作，不能缺乏认知和实践，不能光是把《信访条例》背得滚瓜烂熟，并机械地按架构内的条款，死搬教条地去解决问题，更重要的是知道如何运用科学道理，以正确的态度，实事求是地对待处理信访问题。这需要我们每一位信访干部，不但要在信访工作中与时俱进，而且还要与时俱新，拿出超常规的举措，特殊问题特殊解决，非常矛盾变通处理，决不能让其发酵升级上行，这样才能适应新时期的信访工作，才能够让信访人心甘情愿不再上访。信访人凡是自己能够纠正自己过错的，不但改正得快，而且还没有反复，这样才能让信访工作有起有落、定分止争，才能在法理、情理、伦理、政策原则的统一中守护公序良俗，释放强大的法理效能，为国家治理体系和治理能力注入不竭动力，实现社会发展稳定，村民调委的作用不可小视，要充分发挥他们的力量。

二、信访工作不全在于形式，而在于内容

审视多年来信访工作的成功与失败，经验和教训，不难发现，大多数信访问题，往往都是我们在接待上访人之后，没有引起某些单位和领导的足够重视，重过程而轻结果。决策方法一刀切，解决处理一阵风，走走形式，做些表面文章，互相推诿，空转打旋而导致的。

有的部门和单位光搞形式，不抓落实，墙上写的是“群众利益无小事，一枝一叶总关情”；室内挂的是“不忘初心，信访为民”“真心听民声，履责办实事”。网上信访、电话信访、手机信访、阳光信访等这些五花八门、花样翻新的形式是顺应时代的要求，无可厚非，但如果形式脱离了内容，那就没有任何价值了。只讲空洞要求，形式大于内容，没有认真地去落实，不但上访案件不能解决，而且还会使一些一般上访问题，发酵升级成为老大难问题。

2012年的一天上午，笔者正在县信访局接访大厅接访时，忽然外面来了约20名外地民工。正当工作人员按次序给他们登记准备接访时，其中有3名代表跑到信访局三楼楼顶大声吆喝：“我们来讨要工资的，已经来五次了，每次我们填表登记后，这个接访领导答复说，‘马上解决’，那个接访领导承诺说，‘立即落实’。但至今，我们没有见到一个人下来调查落实，也没有得到一分钱。今天上午再不解决，不给个明确答复，我们拿不到钱就跳楼自杀。”后在信访干部耐心地劝说下，他们才下了楼，并要求立即答复所反映的乡政府建设社区工程中，拖欠他们的农民工工资问题。接访领导这次接访后，立即成立了清算小组，由解难办、信访局抽调人员牵头下到乡里调查解决。

第二天，清算小组进入现场核实，虽然他们反映的问题与事实有出入，有把小事说大的现象，但经查明，乡政府应支付给开发商的款项确实没有支付到位，其中有一部分是农民工工资。经清算小组把所欠农民工工资进行单列核算，乡政府拖欠开发商的款项中有13.6万元是农民工工资。经协调，双方达成协议，第二天，乡政府将所欠农民工的13.6万元全部给予结清，并发放到了农民工手中，余下工程建设方面的经济纠纷，走法律渠道解决。农民工们满意而归，此案圆满终结。

如果我们还是在按照程序批批转转，走走过场将他们打发走了，不下乡实地调查落实，说不定隔不了多长时间，他们还是照样上访，而且情绪也会更加激烈，行为更加过激，甚至还会以“跳楼”“堵路”“堵政府大门”相威胁，到那时，再做思想工作的难度就可想而知了。所以，我们如果把信访工作中群众反映的主要问题，都只用接待解释来敷衍，群众是不会满意的。群众认做不认说，他们不看你的标语写得有多大，口号喊得有多高，他们看的是，你这个部门、这个领导，对他们所反映的问题，有没有解决的诚意，能解决多少问题，解决实际问题到什么程度。实践证明，解决信访问题和矛盾，一般号召和身体力行，效果大不一样，患得患失和勇于担当的结果更不相同。做人做事，就怕说了不做，信访工作何尝不是如此。

就农村而言，许多信访案件的发生，既有个案因素，又与公共政策直接或间接相关，既有相同或相似性质的信访案件，也有完全不同的个性案件。在现阶段，围绕土地而发生的争议问题是信访问题的重中之重，因为大型项目建设如高速公路、高速铁路等工程项目增多，房屋拆迁、政府征收土地的概率加大，纠纷也难免增多。

有些是基层干部作风不实，政治站位不高，对信访问题未能坚持“依照法律、依照政策、依照事实”的原则，使信访问题不能及时落实解决，而引发多起信访问题的爆发。有的是群众跑到信访部门反映问题，接访领导光听听情况，做做记录，没有认真解决。有的是职能部门领导敷衍群众，群众找上门，就来个所答非所问，语焉不详，含糊其词，随便说上几句了事。好多信访问题和矛盾，都在领导议而不决，下级部门不正面回应中被放大。国家工作人员违规失职渎职，假负责、装负责，甚至有的干脆不负责，有些基层领导干部不作为，“睁一只眼闭一只眼”，公民认为自身权利受到侵害，光有接访形式答复，没有实际结果回音，这正是信访矛盾产生的源头所在。

有个别人认为自己的权利没有得到保护，自认为有些事情不够合理，其实只是他自以为是，本身没理；还有一些人，片面地站在自己的立场上说，这个单位某个领导不作为，实际是个人行为所造成与单位无关。基于信访成本低、风险小的特点，使得一些人过度依赖于通过信访这个平台，来实现向政府表达自己利益诉求的目的。还有些涉法案件，司法机关已经终结，或者正在调查审理阶段，当事人就开始上访，期望达到改变司法机关对自己不利的判决的目的。但无论如何说，大多数人都认为，只要到信访部门反映，信访部门就应该给个说法。不管哪种形式的集访和个访，堵门或堵路，他们都认为是对的。这些都与我们国家的相关政策和国民素质休戚相关，我们必须正确对待和面对这个现实。

所以，我们在信访工作中，不光要注重形式，更重要的是注重实施内容。在信访案件接待、具体处理上也是如此，不要光看上访形式，无论是三四人的个访，还是三四十乃至上百人的集体上访，或者是以围门堵路相威胁，还是到省、市、北京等各种各样的上访形式。而要看所反映问题的具体内容，他们所说的情况是否属实，有无真凭实据，是否维护大家利益、集体经济，主张是否公平公正，符合不符合国家的大政方针。人多不一定要求合理合法，去省、市、北京上访也不一定诉求正当合理，又哭又闹不一定反映的情况完全真实可靠。

有时我们在信访接待中，猛然地从表面现象和形式上一看，很多信访案件都是一样的，但实际上它的本质诉求和发生原因，都有着一定的差别和不同之处，不过大小、多少而已。例如：

2019年9月份，我们接访一个外地在中牟经商的上访人杨某，男，50多岁，一见接访领导就抱头大哭，经信访局陪访干部的多次劝说，才止哭诉述自己儿子的冤屈及事情发生的经过。

杨某讲，自己的儿子在万邦附近一个村里开了一个洗浴中心，此洗浴中心是在一楼下面的地下室里，由于地下室潮湿加上时间过长，洗浴中心的储水罐漏水无法营业。2019年8月某日下午，其儿子请来做防腐工作的2名工人来做防腐涂料的涂刷工作，该储水罐长4米、宽2.5米、高2米左右，施工时所涂刷的涂料为环氧树脂和固化剂，下到罐内的2名工人突然间昏迷，其儿子不知道啥原因，叫几声不答应，就赶紧进去救人，可他也不知不觉躺在了罐内。其儿媳在上面赶紧拨打了“119”，叫消防大队来救援，不一会消防队开着消防车来了十几个人。消防人员听了情况介绍，看了看现场，开始对大罐实施切割。因消防人员切割引起了火花，造成其儿子的腿部、胸部大面积烧伤。杨某认为，由于消防大队救援方法不对，造成其儿子这么重的伤情，要求消防大队必须承担其儿子的全部医疗费用。

我们接访后非常重视，为了妥善地处理好此事，立即通知了管辖此地的公安派出所展开调查，经过派出所的调查取证，根据消防大队提供的录音录像及相关材料，事实真相是：当日21时，消防大队指挥中心接到报警，万邦附近某个自然村的一个水罐内有3人被困。接警后，指挥中心迅速调派学苑路中队2车13人赶往现场，到场后，指挥员立即进行现场侦查和询问当事人，发现地下室下一层一水罐内，3名工人在为水罐内壁涂抹防腐涂料时中毒晕倒，现处于昏迷状态，指挥员迅速下达命令展开救援。

指挥员站在水罐口观察内部情况时，闻到刺鼻气体，考虑到被困人员的呼吸状况，命令用绳索向罐内放置3个压缩氧气瓶输送空气，同时派1名战士佩戴压缩空气呼吸器进入罐内营救被困者。因水罐内部焊接有纵横交错的钢板和钢筋，加之战士佩戴空气呼吸器，作业空间受限，多次尝试后未能营救成功。

指挥员综合考虑被困人员在罐内昏迷时间较长的实际情况，怕贻误了最佳抢救时机，造成人员伤亡，就迅速改变了救援方案，采取破拆营救实施。指挥员命令队员立即铺设水带线路，一支水枪出水掩护破拆组的工作，破拆组利用金属切割机在水罐外壁东侧进行切割，同时命令水罐内部一名战士时刻观察内部情况，做好被困人员安全保护，防止发生切割时对被困人员造成伤害。经过10分钟的作业，成功在水罐外壁上切出一出口，罐内的战士迅速将一名被困人员移至切割口，被水罐外救援人员救出，3人救出后被救护车送医院救治。

在此救援行动中，有几名战士也有不同程度的中毒现象，随即也到了县人民医院进行治疗，经人民医院检查治疗后归队。

消防大队在救援报告中重点提到了关于上访人杨某所说的消防大队救援方法不对、救援过程中着火造成其儿子重症烧伤的问题。消防大队在报告中肯定，此次救援切割作业从始至终有一支水枪实时掩护，整个过程未发生一点点着火，并提供了当时抢救的录音录像。

经公安派出所调查询问，罐内被施救出来的张某某2人都说没有出现罐内着火现象，对于杨某儿子的腿部烧伤，因当时3人均处于昏迷状态，也都一无所知。派出所找专业人员询问，如果是罐内着火，瞬间就会引起涂料燃烧，即刻就会发生大罐爆炸，出现的后果就不是一个人的烧伤了，会更加严重。

公安机关将此案全面地实事求是地调查取证后，依法依规依据按程序进行了妥善处理，杨某全家在事实面前也无话可说，信访问题也随之终结。

有些行为只看现象，不见得能看明白，要是了解成因就会好得多。对于有些群众上访中所反映的问题，不能只听单方面口述，必须要听取多方意见，不要根据一些表面现象，不辨真伪虚实给予盲目答复。如果这样解决处理信访工作，很大程度上会误导一些群众跟风效仿，把本来一些简单的问题搞得复杂化了，一旦简单的信访事件发酵升级，那将会一个问题紧接一个问题，一个麻烦紧随一个麻烦，信访问题就出现了。

对于个访诉求是否合情合理，或是基本合理合情，或是根本就不合理也不合情，都应给予分门别类，按性质按程序，依次层层分开，然后实事求是、去伪存真、由表及里，有多少合理成分，我们就给解决多少，应该得到的全额得到，依法依据、依法依情进行处理。例如：

县直单位有一名退休职工刘某，男，2002年5月正式办理退休手续，在职期间从事汽车驾驶工作，是某单位的一名司机。

刘某从2015年初就开始上访反映自己应享受的技师待遇没有得到落实，并说和自己同年当兵、同年转业分配到单位上班的2名司机，现在都领发着技师工资，就他一个人没能得到，这不合理，并强烈要求单位给予补发。

单位领导接到这个信访案件后非常重视，就马上交给本单位人事科进行调查处理，人事科的同志就到人社局查找刘某的档案资料，经过多次翻阅，均未找到刘某在1996年晋升技师的相关信息。由于这一年县里只进行了一次晋升技师的考试，通过档案材料以及上级的文件精神和有关政策，在他那个范围内，所有从事司机工作的人员，只要通过考试，一般情况下也都晋升了技师职级，刘某之所以没有晋升的根本原因，就是当时刘某没有参加人社局举行的技师晋升考试。

情况调查落实清楚后，单位领导多次与人社局沟通协调，做了大量工作。但人社局的答复是：没有参加考试，就没有技师资格评定，没有评定审核盖章，也就不可能晋升技师。因为涉及有关政策原则界限，虽然刘某按年限、按资格、凭技术都能够达到晋升标准，但他失去了考试机会，技师的一切待遇还是无法解决。后问起刘某当时为啥不参加考试时，刘某的答复是他那时有病正住在医院治疗。

单位领导把和人社局的沟通情况向刘某反馈后，刘某还是不能够理解，并声称技师待遇不解决，继续逐级上访，不把他的问题解决了，永不会罢休。

后经领导班子研究讨论，要想解决这起信访案件，必须从实际出发，解决根本问题。单位决定召开职工代表大会听听大家的意见，依靠职工让大家讨论如何解决。在职工代表大会上，有几个和刘某一起工作过的同志提出了建议，他们认为：根据刘某的上访诉求，按照他的工作年限、业务技术，考上技师是没问题的，但他有病卧床、没有参考也是事实，未能晋升很大程度上是他个人因素所造成，刘某家境也比较困难，可以参照和他一起来单位工作的司机技师工资待遇给其发放，作为给他个人生活补偿，这样既不违反大的原则，又能使刘某心理平衡。

单位领导班子根据职工代表们的意见，召开党组会研究决定：同意职工代表意见，并由职工代表和老干部科的王主任一起做刘某的工作。

刘某全家人听了单位领导研究的意见和几个老同志的开导劝说，刘某当场表态说：你们几个老同志出马了，我原来还提出的补发我两年的技师工资不再说啦，就按你们传达的意见办，并顺顺当当地当面填写了息诉罢访书。这起多次上访案件，实事求是地得到了妥善的解决。

有些问题看似简单，若忽视了群众的参与，使再大的劲，干再多的活，跑再多的路，说再多的话，做再多的思想工作，信访群众都未必满意。而一些看似很复杂的上访事件，只要获得群众的支持，让群众参与，找到恰当的中间说和人，就可能在处理解决当中，比预想之中简单得多。解决信访问题，方法措施重要，但说话的策略、方式也非常重要，怎么个说法让谁去说更加重要，话说到了，且说得恰到好处，说和人又得力，事自然而然就办成了。

当今，党中央为了更加密切党群关系，关注民生，从中央到地方，各个职能部门都设立了信访部门，各村都有民调委，我们要真正发挥它应有的作用，通过舆论宣传和正面引导，使信访工作实际效能得到进一步提升，但要在信访宣传的形式和内容上有实质的创新。对于《信访条例》的宣传，要做到“信号灯”效应，让群众都能大致了解，哪些放行、哪些禁行，只有老百姓都知道了，他们才能自觉遵守。

对于信访群众的接待，要给他们讲政策、说条例，分析化解问题，将那些他们不愿意听的大道理，转化为他们乐于接受，又听得懂的“小表达”。要从根本上让群众知道明白，保护自身合法权益，解决矛盾纠纷，哪些依靠信访，哪些依靠法律，最终形成“哪些案件要找司法机关解决，哪些事情要到信访部门解决，遇到什么样的问题找政府相关部门处理”的良好氛围。

同时，也要让上访群众明白，信访部门绝不是“包打天下，无所不能，医治百病”的“灵丹妙药”，在信访这个环节当中，上访群众所反映的所有矛盾和问题，也不可能是一个不少的全部都能得到彻底解决。

有些上访案件的上访人，道听途说，固执己见，好多都是从一些固执偏激的老上访人那里得到的所谓“经验”和“内幕”。这些谣言的传播往往比政府官方的信息还通畅迅速，有时官方正当的信息还没“穿好鞋”，迷惑群众的谣言便“走遍天下”，许多不明真相的上访群众在将信将疑之下，便“宁可信其有，不可信其无”。从谣言角度来看，除少部分具有恶意外，大多数是为了自己的私欲，片面逐利。真相越少，谣言就会越多，这也是有些上访人，信访不信法，信访不信政府的主要缘由，所以，我们一定要在信访工作中，把握好及时正确的舆论宣传方向。