第四节 主体功能区人口再分布困境与政策障碍

一 主体功能区人口再分布困境分析

人口、经济、资源环境之间的空间失衡，是主体功能区人口再分布必须面对的困境。突出表现为四个方面：其一，经济布局与人口分布失衡，带来了区域间人均收入差距扩大；其二，城乡和地区分割的体制和政策障碍，使工业化和城镇化中自然的人口转移演变成大规模的人口周期性流动，带来诸多负面效应；其三，劳动人口与赡养人口的空间分离，导致区域之间公共服务的差距拉大，幸福指数降低；其四，资源向少数区位条件更好的区域集聚是工业社会的必然规律，而经济的集聚以及今后政策变化后可能出现的人口集中，可能难以适应各区域资源环境的承载能力，造成经济布局与资源分布的空间失衡。

（一）人口分布与经济布局空间错位

人口分布与经济布局不协调。2010年，东部、东北、中部和西部四个地区的国内生产总值占全国的比重，分别为53.8%、8.5%、19.3%和18.3%。但四大地域人口比重比例分别为38.1%、7.6%、31.0%、23.3%。农业社会中，人随地转，耕地是就业岗位，耕地是分散的，人口是散居的。现代社会中，人随业动，就业岗位包括了工业和服务业，它们布局相对集中，人口也相对集中分布。目前，经济集聚条件较好、规模较大的区域没有吸收相应规模的人口，经济聚集条件差的区域人口呈现明显的超载现象。创造财富的劳动人口与其赡养人口在空间上分离，严重地影响了公共服务的均等化。经济活动和劳动人口主要向东部沿海以及新兴工业化区域集中，而赡养人口却集中在中西部地区。

人口分布的稀疏和密集是相对的，没有一个绝对值的分级指标来区分各区域人口分布的疏密，因为不同区域空间的土地质量和土地利用的经济效果差距悬殊。如土地富饶适宜发展农业的平原地区与土地贫瘠的山区和沙漠、半沙漠地区的农业价值有很大的不同。从主要国家发展状况来看，经济发达的日本人口密度为每平方公里350人，经济发展缓慢的印度人口密度也相当高，经济发达国家如美国和加拿大人口密度则很低。人口经济密度[10]这一指标较好地弥补了人口密度缺乏可比性的缺陷，较好地反映了人口分布与该区域的经济发展水平，密度的大小可反映人口分布与经济发展相互关系的地区差距（见图2-1）。

图2-1 2000年、2005年与2010年各省（自治区、直辖市）人口经济密度

资料来源：根据2001年、2006年和2011年中国统计年鉴测算得到。

比较2000年、2005年、2010年三个阶段各省（自治区、直辖市）人口经济密度，可发现全国各地经过近几年的发展，人口经济密度有了较为明显的下降，人口所占有的经济资源开始增加，特别是中西部地区的省份人口经济密度十年来发生了较大变化。从2000年各地区人口经济密度来看，人口经济密度最高的贵州省为3.55，到了2010年其人口经济密度变为0.76，但仍是密度最大的地区。2010年京沪津人口经济密度均为0.14，密度最低。空间范围较大且经济发展较快的广东、江苏、浙江、山东人口经济密度也较低。云南、甘肃、西藏等地区由于限制和禁止开发区面积大，生产空间较小，人口经济密度较高（见表2-1）。

表2-1 各地区人口经济密度对比

续表

（二）人口分布与资源分布的空间失衡

我国资源的地域性特征突出，水、土地和其他能源矿产资源的空间分布差异明显，如煤炭资源主要集中在北部和西部，而经济总量和经济高增长区域主要集中在东南沿海。经济分布与资源分布的不协调，是形成南水北调、北煤南运、西煤东运、西电东送、西气东输格局的主要原因。如水资源，淮河以北，水资源占全国的19.5%，人口占46.5%，GDP占45.2%，耕地占64.8%。水与人、水与经济的分布严重失衡，水资源的集中开发利用量剧增，许多地区已经出现了严重的水资源短缺。目前，我国2/3的城市缺水，1/6的城市严重缺水。加之，工业三废、城市污水和垃圾无序排放，导致地下水矿化度和氯离子浓度增高，淡水咸化、水质变差。

（三）人口分布与环境承载能力不协调

区域生态环境的承载能力悬殊，限制开发区发展多以牺牲环境为代价，一定程度上提高了当地居民生活水平，但破坏了生态环境，因此，需要引导该区域人口迁出。与此同时，对于大城市也存在控制人口流入的问题。大城市病的实质是经济和人口的集中程度超出了环境容量。经济集中，人口必然集中，公路、铁路、飞机以及废气、污水、垃圾也会集中。当自然界难以自行调节时，人类面临两种选择：要么忍受恶劣的环境、污浊的空气，要么花大价钱治理。

二 不同类型主体功能区人口再分布困境探析

（一）优化开发区人口问题影响

1.城市化地区人口膨胀引发的问题

人口膨胀给资源环境带来沉重压力。目前，优化开发区资源环境约束明显加剧，如出现了水环境复合严重污染、近岸海域严重污染、大气污染加剧、酸雨频繁等现象。因此，经济和人口的集中在一定空间内要适度。2015年近2.3亿的流动人口，主要流向了长三角、珠三角和京津地区，有专家预测，长三角总人口将从2000年的8743万增加至2020年的1.12亿和2040年的1.25亿，占全国的比重由6.9%升至8.3%。“六普”结果显示，珠三角人口占广东全省总人口的53.80%，10年间，人口比重上升了3个多百分点。人口过度聚集，给资源环境带来的压力越来越大。

人口快速城市化挤占生态空间。目前，生态绿地被严重挤占，加之后备耕地资源严重不足，人地矛盾将更加尖锐。仅靠市场行为，空间失衡会越发严重。根据历年利用卫星遥感技术监测执法检查的实际数据估算，目前被监测城市每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。而在新增建设用地中，违法占用农村集体农用地的宗数、面积以及耕地面积，几乎都在50%以上。

人口过度聚集导致人口投资效率低下。对新增劳动力的投资，包括抚养、教育、健康和技术等投资，往往无法得到合理补偿。在原有人口压力下就业已显局促，加之居民消费水平总体偏低，新增劳动力所创造的效益就会进一步降低。人口聚集在一定程度上还会导致“资本分散”。资本的分散使用，使得确保经济持续增长的教育和基础设施的投资难以筹集和增加，从而削弱了宏观经济的效益与增长，而劳动人口的快速增长，使得现代部门无法实现资本深化并相应地吸收劳动人口，致使劳动人口难以真正融入其中。

2.对流动人口经济上接纳、社会上排斥

优化开发区的城市化地区吸纳了劳动人口创造的产值和税收，却未向其赡养的人口提供必要的公共服务。相反，劳动人口输出的欠发达地区，却要为其家属提供必要的公共服务，这进一步造成区域间公共服务差距扩大。促进区域协调发展的根本目的不是单纯缩小区域间生产总值的差距，实现地区生产总值的均等化，而是促进经济发展与人口、资源、环境相协调，使生活在不同区域的人民享有大体相当的生活水平和公共服务。

3.三大典型优化开发区人口再分布存在的问题

环渤海、长三角、珠三角三大城市圈已经成为影响中国经济增长最重要的经济空间。随着近年来大城市化趋势明显加速，人口和财富进一步聚集，未来聚集程度可能更高。人口仅占全国15%的中国三大城市群，2009年GDP超过10万亿元，约占全国GDP的40%，经济聚集程度较2003年仅提高2%。总体来看，我国的经济布局与人口分布不均衡现象比较突出。与此同时，三大城市圈也面临着种种问题，人口容量限度要求更多流动人口向重点开发区转移。

专栏：美日城市群人口与产业集中度

据《中国城市发展报告（2002～2003）》数据显示，从全世界范围来看，美国三大城市群（大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区）的GDP占全美份额的67%，日本三大城市群（大东京区、阪神区、名古屋区）面积约5万平方公里，不足日本国土面积的1/7，却集中了日本73%的国民总收入和68%的人口。

环渤海都市圈包括京津冀、辽中南和胶东半岛三个独立组团。其中京津冀都市圈的北京、天津人口密度已经远远超过其他地区。毗邻京津周边出现了3798个贫困区、32个贫困县，272.6万人口的贫困带，对该地区的现代化和生态安全造成一系列负面影响。目前，该经济区由于人口过度集中于核心区域，出现了“城市病”；建设用地供给异常短缺；人均水资源量约300立方米，仅为国际公认的缺水下限1000立方米的1/3，是全国平均水平的1/8。[11]从城市结构来看，京津冀三地相对独立发展，京津两大直辖市发展较快，但对河北的辐射作用还十分有限，京津的“空吸现象”使外地人才继续向两地集中，区域内部协调性不高，河北地区发展明显滞后。辽中南地区开发强度也超过了20%，未来建设用地的土地资源较为缺乏，水资源的利用率接近80%，水污染的问题也较为突出。胶东半岛地区开发强度相对较低，但也超过了16%，胶莱河流域水污染问题突出。

珠三角不仅城市建成区不断加大，人口也不断膨胀。但该区域能源、土地、水资源和环境成为区域社会经济发展的重要制约因素。该区域人口聚集程度最高。如深圳从1980年31万人发展到2010年人口突破1400万人的特大城市。其中，户籍人口只有240万人，登记流动人口超过1200万人。

根据上海交通大学公布的《2007中国都市圈评价报告》：预计到2018年，长三角都市圈将在总量上成为世界第一大都市圈。但该区域仍然存在投资驱动、资源错配的现象，最集中体现是土地要素的粗放式。郁鸿胜指出长三角中心区域还远远没有达到集约化利用的程度。据调查，在整个长三角，工业用地平均产出率为2亿元/平方公里，只相当于国际工业化用地平均产出率的1/80。能源、土地、水资源和环境逐渐成为该区域社会经济发展的重要制约因素。

（二）重点开发区人口问题

1.重点开发区城镇结构性矛盾突出，制约了人口合理流动

城镇规模结构不合理，城市数量多但人口规模小。与世界其他国家相比，100万～200万人的大城市明显不足，城市的规模效益不能充分发挥，既制约了城市吸纳人口的能力，又影响了生产率的提高和经济增长质量的改进。虽然二线城市如成都、西安、重庆的城市规模尚可，但更多的地级市只有其应有规模的一半。城市结构体系和人口规模等级序列不完整，断层现象严重。如成渝经济区，除重庆、成都外，以各地级市为主的城市人口均在50万～100万，100万人以上的大城市数量不多。建制镇数量多，但人口规模普遍偏小。

城镇承载力不强、功能不全，生态环境压力较大。我国城市土地利用率不高，大多数城市的密度偏低，特别是城市就业密度，城市建筑物以低层建筑为主，城市土地立体空间利用不足，无法充分发挥城市空间人口聚集和经济活动聚集的功能。按照任志强2011年引用的数据，我国城市的平均容积率可能只有1.0，而发达国家城市的容积率一般都在2.0以上。集约度偏低是对土地资源的一种浪费。此外，城市基础设施（包括交通）的发展与土地利用的规划和发展存在脱节现象，城市功能不完善、不匹配的现象仍比较突出。

城市运行欠佳，管理有待改善，特别是中小城市，在城市供水、燃气、公共交通等市政公共产品和服务的供给方面，就业机会的创造和社会保障体系的建设等方面，均存在诸多的不足，尤其是义务教育、公共医疗卫生的低效供给不利于外来人口的融入。

2.社会矛盾积重难返，制约了人口流动

流动人口呈现不断增长的趋势，但外来人口的利益和基本权益被忽视，在基本生活条件、劳动报酬、工伤保险、社会保障等方面，缺乏有效的保障，农民工无社会保障或社会保障程度低。农民工生产条件差，劳动保护措施不力，超时工作或加班得不到应有报酬的现象时有发生。

3.城乡发展不协调、城乡差距不断拉大，形成了人口流动原动力

农村实物资本和人力资本都极为低下，而且农村投资和资产的回报率通常很低。城乡差距不断拉大，收入水平因行业收入差异和地缘因素呈现明显的东高西低走势。如城镇居民家庭人均收入几乎是农村居民家庭人均收入的3倍。近年来城乡差距有缩小趋势，但若将城镇居民诸如住房、子女教育、医疗、社会保障等各个方面的社会福利加以考虑，差距会更大。这一趋势形成推动人口流动的原始动力。

（三）限制开发区人口问题

1.限制开发区人口聚集问题

限制开发区的点状开发，需要通过完善小城镇建设推进。实践表明，经济发展是小城镇人口集聚的动力，随着小城镇的迅速集聚，也出现了人口压力超过了环境的承载能力，致使生态遭到破坏的情况。因此，协调人口聚集与工业发展，应充分考虑本地自然和经济优势，合理开发利用自然资源，保护和改善生态环境，避免小城镇污染面蔓延。

2.人口流出的负面影响

索维指出：“人口密度的变化比人口密度本身更重要。如不考虑一个国家的人口史，就不可能确定其适度人口数。……年轻人是生产和进步的积极因素。古老的环境中有一个年轻的人口要比崭新的环境中有一个古老的人口更好。只有年轻人才能对环境施加影响。”[12]在广大农村，大量劳动人口持续外移，普遍存在缺乏年轻人的现象，这使得这些地区缺乏活力。

在限制开发区的生态地区则面临着生态移民的困境。中央的“善举”能被地方政府接受吗？从理论上讲，这些人口迁出区为生态环境比较脆弱的地区，应以生态产品的生产为主要功能，这些区域的衰退是基于工业文明的视野论证的，经济衰退正是弱化经济功能的重要体现，即“不发展是最大的发展”。但是笔者2009年在四川L县挂职期间发现该县虽然生态环境较为脆弱，是省上明确划定的限制开发区，但县政府发展愿望强烈，倾力抓工业，筹建的工业园区将占据了上千亩良田。农村环境污染现象已经较为突出，但不符合环境措施的产业还在入驻。环评在政府发展压力下流于形式，聚集人口会引发更大的生态危机。更为遗憾的是，四川灾区部分区县，借助灾后重建的优惠政策，在产业重建过程中，采取了“非禁即入”的政策，增大了生态压力。

基本农田是农业赖以发展的空间载体，属于限制开发区农产品主产区，农业现代化的实现，需要高素质的新型农民，但恰恰输出的劳动力中绝大多数是综合素质较高的青壮年。尤其在传统的人口迁出区，由于流动人口已经形成规模，一些流动人口已经在城区扎根，为自己的同乡做出了良好的表率，起到了典型示范作用。政府也支持农村剩余劳动力的输出，一些地区更是将劳动力输出作为经济发展的支柱产业来抓，并配套一系列相关政策，留守的大多数属于老弱病残队伍，他们无法承担起新农村建设的大任。

尽管城镇的人才和返乡农民在农村创业，推动新农村建设；但笔者在四川达州、南充、资阳等地的新农村建设调研中发现，新农村建设起色不大，农民得到了一些实惠，农村基础设施得到了一些改善，但没有改变农村建设的基本面。如何协调新农村建设与城市化进程，把握人口流动节奏，不同区域面临着不同的抉择。

（四）禁止开发区人口问题

禁止开发区生态脆弱，但当地农民迫于生计压力，普遍存在过度放牧等现象。笔者在若尔盖湿地自然保护区发现湿地核心花湖出现了较为严重的生态退化现象，但牧民的过度放牧依然存在。移民虽然很早就被提出，但由于资金缺乏、矛盾庞杂而搁浅。禁止开发区的人口流动会受自身综合素质、环境适应及资金筹集等因素影响。

三 人口流动的政策障碍

人口政策是国家为实现一定历史阶段的目标和任务，对人口发展过程施加影响和干预而做出的具有法令性的规定或制定的条例，是人口战略规划的具体实施。

（一）户籍政策方面的障碍

现行户籍制度既是一种人口信息管理制度，同时又被赋予了劳动就业、教育卫生等多项社会福利保障功能，承担着十分重要的社会资源配置功能。大量流动人口的出现，使社会公共资源的地域配置与人口的实际居住地发生偏离。十八大报告明确提出“要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。如何推进户籍改革，逐步剥离附加在户籍上的不合理的社会管理和公共服务功能，真正实现城乡人口自由迁徙和有序流动，迫在眉睫。

市场效率的实现取决于资源的自由、充分流动。拆除地区壁垒，允许物品畅通，实施“南水北调”“西气东输”等“物动”方式的同时实现人口流动的正常化，以人、物互动方式逐步解决地区差距问题，在生态形势日益恶化的情况下，显得尤为迫切。

户籍身份仍然是确定每个人包括经济、社会、政治等在内的基本权益的依据。传统户籍制度与经济社会发展要求相冲突，使流动人口处于弱势地位。传统制度的刚性约束与经济社会发展的要求相冲突，造成了流动人口与当地固定户籍人口的利益分歧和冲突。现阶段人口流动，流动性强，流动人口缺乏归属感，且权益得不到保障或要付出相应代价。蔡昉认为以城乡分割的劳动力资源配置方式、排他性城市全面就业和城市偏向的社会保障与福利制度致使城乡劳动力占有资源严重不均，资源配置效率不高。

优化开发区核心区人口进入门槛仍然很高，就业、住房、子女入学等限制了很多外来人口实现真正的本地化；即使有些城市实行了较为宽松的人口准入制度，但主要为省内迁移人口，对跨省区的人口迁移的管制仍然非常严格。一些省份或城市放开了户籍制度，但缺乏相应的配套政策，导致大量非户籍迁入型人口的存在，这些人口不得不在迁入地以体制外方式生存，社会地位低下，对迁入地缺乏认同感和归属感。迁入地居民在心理上也形成很大的优越感，对外来务工人员表现出矛盾的双重心态：经济上接纳、心理上排斥。外来人口具有明显的“边缘人”特征——主要生活在迁入地，“根”却在迁出地；职业上是城市劳动者，户籍和身份却是农民；在法律上与城市居民同是公民，却“同工不同酬”“同工不同时”“同工不同权”。[13]

（二）广义人口政策方面的障碍

1.流动人口管理制度滞后于社会形势的发展变化

立法层次不高，执行能力差。有关外来人口管理的法律法规中，90%属于政府立法，其中绝大部分属于地方性政府法规和规章。到目前为止，尚没有出台一部由全国人大制定的有关外来人口管理的专门的规范性法律文件，但各地对外来人口的规定内容繁多，涉及外来人口管理法规、外来人口劳动就业管理法规、外来人口计划生育管理法规、外来人口治安管理法规、外来人口教育管理法规等。这些法规虽然对外来人口法制化管理起到不可替代的作用，但从形式到内容都亟待细化和完善。与此同时，这些法规立法层次低，政策执行起来较为困难，有些法规无法落到实处。

政出多头，管理混乱。按照现行管理体制，政策出自公安、劳动、工商、计生、民政、卫生等多个政府部门，都需要在各自的职责范围内对流动人口进行管理。有事推诿、有利争抢、多头管理的越位现象和无人管理的缺位现象相伴而生。

内容烦琐，缺乏衔接。对外来人口服务与管理不够便捷，一些信息告知不够到位。如各种证件耗时费力，证件具有很强的地域性，会因为流动无效，这无形中增加了外来人口进入成本，抬高了进入门槛。

2.流动人口的社会保障制度不够完善

参保率普遍较低，权益得不到保障。据2013年调查数据，在五大社会保险中，除工伤保险已有相当数量外，养老保险的总体参保率仅为15%，医疗保险的平均参保率为10%左右，失业保险、生育保险目前仍与大多数外来人口无缘。如雇主为降低企业生产成本，漏报和瞒报职工人数，使受雇的外来人口得不到社会保障；一些雇主在缴纳社会保险费的时候，故意降低外来人口当前的工资水平；各地对社会保障制度的宣传力度不够，很多外来人口不了解所在区域的社会保障制度。

参保统筹性较弱，参保积极性不高。社保采取的是区域化统筹，各地间保险基金独立核算。缺乏有效衔接，有的外来人口流动性强、就业稳定性差，社会保障往往与就业流动性发生冲突，使相当一部分人因感到不便而退保。外来人口在流动他乡时更多的是以“退保”的方式“带走”。这些差异性和统筹层次的地方性，使得外来人口在流动过程中，不得不损失当前的社会保障而去追求当前可能得到的比较收益工资。

“取而不予”“用而不养”现象依然突出。外来人口得不到有效的社会救济，在迁入地生活病无从医、学无从上、贫无所助、老不能养、居无定所在一定程度上还存在，特别是人口压力较大的一线城市，往往只能将家乡的土地作为最后的依靠，从而使外来人口长期处于流动之中，国家虽然加强了对外来人口的社会保障制度，出台了一些相关的政策措施，但政策执行和实施效果不佳。外来就业人口多为年轻人，身体比较健康，一般不会得大病住院治疗，因此，外来人口真正享受到的社会保障的实惠，实际上就是养老保障。而当外来人口年纪大了，疾病发生率高的时候，却不得不因为没有人雇用而返回迁出地，无法有效享受到年轻时期缴纳的医疗保险。目前，流动人口参加基本医疗保险后异地就医费用报销比例在统筹就医时明显偏低且周期长。

3.流动人口的教育培训不够到位

迁入地对外来务工人员的教育培训投入不够。迁入地未建立有效的外来人口培训、再教育机制，使外来人口持续就业面临越来越大的挑战。流动人口接受正规化教育程度比较低，就业过程中，企业往往压低雇佣成本，减少对务工人员进行在职培训，外来务工人员缺乏多领域就业和转换工作的素质，多从事脏、累、危险的简单工作，人力资本积累极其缓慢。上海统计局2007年官方数据显示，外来务工人员中初中文化及以下文化程度所占比例高达76.42%。当前优化开发区和重点开发区都没有建立切实有效的外来人口培训和教育机制，使得外来人口的生存面临越来越多的困难和挑战。

迁出地政府对潜在外出就业人口培训有待加强。流动人口文化和技术素质较低，转移难度大。尽管政府对农民开展了培训，但覆盖面小，且培训内容以农业技术为主，对职业技能培训不多。文化水平和技术素养较低限制了这些人员的就业空间。此外，在经济利益的驱动下，辍学的中小学生加入外出就业的大军中，不仅制约着迁出地的劳动力转移规模和速度，也带来了就业层次较低的问题。随着经济发展水平的提高和产业结构优化升级，低素质的就业人口的转移领域逐渐收缩。

（三）与人口流迁相关的政策障碍

1.土地政策束缚

土地制度仍是人口流迁的枷锁。农村土地制度不健全，使外来务工人员对土地仍存在较高的依赖性。农村土地流转不通畅，“离土不离乡”普遍存在。农民工进城即使找到了工作，有了稳定的职业，也不得不兼顾留在农村的土地，成为“两栖人口”。农田连年增收，中央直补、良种补贴等优惠政策，给予了许多外出务工人员期待，他们陷入了既不愿意放弃土地，又不愿意放弃城市现有工作的两难困境。现有的土地制度一定程度上制约了农村人口向城镇的自由流动。现有的法律对农民土地权益的有效保护仍有待完善，特别是农民缺乏完整的处置土地权益的权利，限制了人口的正常流动。

2.投资结构偏差

对生态环境保护功能区内的人口发展考虑不足。国家限制和禁止开发区的投资政策，考虑保护的方面较多，常常以物为中心而没有或较少地考虑区域内人的发展。这些区域的公众在为区位全局和长远利益履行保护义务的同时，牺牲部分发展机会带来的损失并没有得到相应的补偿，政府对这些区域的公共服务设施、生态环保设施转移投资不足，特别是当地人力资本投资缺乏，当地居民生产生活条件因保护生态环境受到的影响较大，因此该地区的保护政策往往难以得到当地居民和当地基层政府的积极响应。对人的发展考虑不足，以及对不同区域资源环境的特征重视不够，此前实施过的区域性和功能性的投资政策收效有限。

3.劳动力市场约束不完善

劳动力市场的“地方保护主义”倾向，形成对外来人口的就业歧视。优化和重点开发区往往在生产要素市场实施保护，如对资本外流、技术转移和劳动力流入采取限制措施，对本地劳动力市场实施保护。当地政府和居民开始将就业矛盾与外来人口的增加联系起来，不少地区出台了地方性法规，提高外来人口的就业成本，限制其迁入该区域、该行业和该领域。这种多重分割的劳动力市场，迫使外来人口更多倾向于到非正规部门就业，形成城乡就业的二元结构，限制了人口的流动。

4.政府人口管理能力欠缺

政府对人口迁出的引导覆盖面小，且仅停留在对迁入地进行组织和引导。目前，流动人口就业信息有限，主要依靠血缘、地缘关系获得外出就业的信息和就业渠道。市场经济的冲击也使得这种方式受到了限制，如信息流动范围的局限和信息交易成本的内部化等。流动人口主要通过这些非正式渠道获得外出就业信息，这表明流动人口的就业信息网络和组织网络还处于一种不完善状态。政府开展的对人口流动的引导十分有限，不仅范围小，而且不够精准。人口迁出地政府对外出人口缺乏足够的引导和分流措施，也是造成外出劳动力不能有序、高效流动的重要原因。

迁入地与迁出地协调和沟通较差。迁入地与迁出地间未有建立通畅的外来人口流动的信息以及组织网络。就业信息不通畅，降低了迁移的可行性和成功率，在一定程度上阻碍了人口的合理流动。在迁出地，外出务工人员了解各地用工信息的渠道有限，不能及时详细地了解岗位需求情况、就业环境和政策条件等信息，他们难以做出正确的判断，导致一定程度的盲目流动，就业成功率低；在人口流入地，盲目涌来的大量不符合市场需求的外来务工人员，难以获得工作岗位，增加了社会不稳定因素。

此外，政府绩效考核体系不够完善，目前的政府考核机制偏重经济指标，对人口城镇化的质量和效益，以及公共服务对流动人口的覆盖重视不够。

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[1] 《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999，第123页。

[2] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991，第1077页。

[3] 《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999，第466页。

[4] 《建国以来重要文献选编》第8册，中央文献出版社，1994，第54页。

[5] 中共中央文献研究室编《毛泽东、邓小平、江泽民论科学发展》，中央文献出版社，2008，第31页。

[6] 《江泽民文选》第1卷，人民出版社，2006，第463页。

[7] 《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006，第462页。

[8] 国家人口计生委：《科学界定人口发展功能区促进区域人口与资源环境协调发展——生态屏障、功能区划与人口发展研究报告》，2007。

[9] 邓玲：《国土开发与城镇建设》，四川大学出版社，2007，第165～172页。

[10] 人口经济密度是指一定时点上该地区的经济发展达到一定水平时所拥有的人口数。它反映了一个地区人口和某种经济发展水平之间的关系。从人口经济水平密度来看，密度越小的地区水平越高。

[11] 王岳平：《我国推进形成主体功能区区域政策研究之专题四——推进形成我国主体功能区的产业政策研究》，2007。

[12] 〔法〕阿尔弗雷·索维：《人口通论》上册，商务印书馆，1982，第32～33页。

[13] 欧阳慧：《推进形成主体功能区的人口迁移政策》，《宏观经济管理》2008年第6期，第48～49页。