第一节 主体功能区人口再分布的内涵及相关概念辨析

一 相关范畴界定

（一）人口概述

人口是指“生活在特定社会制度、特定地域、具有一定数量和质量的人的总称。它既是组成社会的基本条件，又是社会生产力的构成要素和体现生产关系的生命实体”[1]。人口既有量的规定性，也有质的规定性。“在任何社会生产方式下，人口都不是单独的个人，而是一定时间、一定地域，由一定社会关系联系起来的人们的总和。”[2]因此，人口是一个群体的概念，数量的多少、质量的高低受制于生产力发展水平和生产关系；随着时间的推移，会影响当地经济社会发展。

由于其本身的变化和外在条件的影响，人口总是不断变动着，表现为时间维度是人口在长期历史过程中的发展变化；表现为空间维度是人口在地理空间的聚集、扩散与变动。人口在任何时间中的发展，都不可能脱离一定的空间。两种维度的发展是相互联系、相互矛盾的对立统一体，共存于一定社会历史条件中。与人口相关的概念，人力资源、人才、人力资本既有区别，又有联系（见表1-1）。

表1-1 人口相关概念辨析

（二）人口过程、人口分布与再分布

1.人口过程

人口过程是指人口变动，一般分为自然变动、迁移变动和社会变动。自然变动属于人的自然属性，是人口作为一个生物群所必然引起的变动，由出生和死亡所引起的人口数量的增减。迁移变动指人口在空间上的一切移动，它包括改变定居地点的永久性移动，也包括临时寄居的暂时性移动。迁移变动改变了人口的地域分布。社会变动表现为人口在产业上的分布及职业分布。[3]

人口地域空间变动往往伴随着人口职业变动、文化教育水平的变动，如农村富余劳动力向城市转移必然改变了职业，由从事农业转向非农产业。人口迁移变动往往伴随着社会变动，自然变动又是迁移变动的基础，如人口出生率过高的地区会造成资源环境的超载，须实施生态移民。人口增长对社会的发展起促进或延缓作用，表明人口在社会生活中具有十分重要的地位和作用，同时也说明了人口与经济的相互关系。三种变化相互联系、互为动力，自然变动会引发迁移变动，并最终表现为社会变动。

2.人口分布

“人口分布指一定时间内人口地理分布状况，指人口过程在地理空间的表现形式及其发展演变情况，包括人口在地理空间由点到面的聚集、扩散与变动，各种人口现象在地理空间的组合和联系。”[4]人口分布除包括数量分布外，还包括人口质量、人口结构以及人口居住地的区域组合与区际联系。

人口分布的时空变化根植于特定的社会条件和生产方式。马克思在《强迫移民》中以当时英国移民问题为例加以分析，提出存在人口压迫生产力和生产力压迫人口两种人口和生产力不相适应的表现。古代社会的人口大迁徙是生产力不足所造成的人口过剩的结果，这种过剩人口又成为生产力发展的障碍，即“人口压迫生产力”；生产力的萧条借助于饥饿或移民来消除过剩的人口，即“生产力压迫人口”。一个区域的人口过多或增长过快，超越了物质生产的增长速度，生产的增长就会被人口的增长所抵消；劳动力过剩，造成供需紧张，还会造成过分依靠已有的生产工具和管理办法维持生产，对科技进步与提高劳动生产率缺乏应有的动力。相反，人口数量过少或增长过慢，造成劳动力和消费的不足，将直接影响经济发展。人口过多影响了产业布局。如劳动力人口丰富，适宜发展劳动密集型产业；高素质的劳动力更适宜发展较高层次产业，如技术密集型产业。

3.人口再分布

人口再分布属于人口动态分布，即在新条件下人口在空间上重新布局。因此，必须在原有人口分布的基础之上开展，分析特定时间中的人口分布特征，了解各地区人口的区域特征与区际差异，研究人口分布特征的变化，把握人口分布变化中的发展规律，预测人口再分布发展趋势。

人口再分布与社会分工息息相关。人口数量和密度是劳动分工和协作的前提。恩格斯指出，“工业的迅速发展产生了对人手的需要；工资提高了，因此，工人成群结队地从农业地区涌入城市。人口以令人难以相信的速度增长起来”[5]。列宁认为：“社会分工是商品经济的基础……商品经济的发展使单纯的和独立的生产部门的数量增加……也就意味着愈来愈多的人口同农业分离，就是说工业人口增加，农业人口减少。”[6]科技革命大大促进了劳动生产率的提高，城乡和区域发展差距被不断放大，从而引发了城乡和区域的人口流动。

（三）人口流动、迁移和布局的概念辨析

人口流动指人口在短期离开后又返回原居住地的现象，可分为周期流动和往返流动，比人口迁移更普遍。人口迁移一般是指人口在地区间的迁入和迁出现象，户籍通常发生了变化。人口布局是对人口数量、质量以及结构的重新规划和调控。如果说人口分布一般指已形成的人口地理分布状况，人口布局则为规划中的人口再分布方案。三者均是表示人口分布的一种动态的变化，直接影响人口的合理再分布（见表1-2）。本书重点研究如何按照主体功能的定位引导人口合理流动和有序迁移的问题，流动人口如何在政府引导下与市场互动，实现人口合理迁移，促进人口均衡型、资源节约型、环境友好型社会的构建。

表1-2 人口再分布相关概念辨析

二 主体功能区人口再分布的科学内涵

（一）主体功能区人口再分布的内涵与目标分析

1.内涵

我国在经济高速发展的同时，出现了资源环境代价太大，城乡、区域、经济社会发展严重不平衡等一系列亟待解决的问题。主体功能区建设针对这一问题，根据各地资源环境承载力、人口密度和发展潜力，明确各地的开发方向、调控开发强度、规划开发秩序、优化开发政策，努力促进人口分布与经济布局、资源承载力相适应，实现人口与经济社会、资源环境的空间均衡。

主体功能区人口再分布是人口适应发展变化的需要，是将主体功能区布局作为人口再分布内生变量加以考虑的。概言之，主体功能区人口再分布，是在推进国家主体功能区战略背景下，通过实施空间管制，促进人口在四类主体功能区有序流动，协调人地关系的人口再布局；是遵循生态文明建设理念，把生态财富与物质财富放在同等重要的位置加以考虑，通过人口合理再分布实现两种财富的动态均衡。通过科学调控人口在不同功能区的流向、流速和流量，解决人口流动到哪里、如何流动等问题，是实现人口与经济社会、资源环境的空间动态均衡，实现人口合理布局的新思路。

2.定位

主体功能区人口再分布以人口发展和自然协调作为谋划未来发展的主线。在统筹城乡、区域协调发展的过程中，破除“以区为本”的惯性思维，坚持“以人为本”，把人口合理再分布作为产业布局、资源配置、环境改善、公共服务供给的主变量。将人的发展作为发展的根本目的和持久动力，破除“重物轻人”“见物不见人”的现象，把公共资源优先安排到人的发展上来。[7]按照主体功能区的建设要求促进人口流动，缓解人地矛盾，从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对气候变化，缩小公共服务和人们生活水平的差距。通过打破行政区划，实施有针对性的区域政策、绩效评估，加强和改善区域调控，实现人口均衡型、资源节约型、环境友好型的“三型社会”建设。

3.目标

人口再分布追求的是多方面的目标，包括经济、社会、环境以及军事目标等。从经济目标来看，“按一定比例分配社会劳动”是客观经济规律对人口再分布的普遍要求。这不仅要求人口再分布在部门之间实现，而且还要在区域间实现，即根据劳动力资源和国民经济各部门、各地区在不同时期对劳动人口的需求，在劳动力供给与需求平衡的基础上，按照一定比例在各地区、各部门进行布局，以保证国民经济协调发展。从社会目标来看，人口再分布强调人均收入、基本公共服务、居民生活水平的大体均等化，通过人口大均衡、小聚集的发展导向，实现人口聚集空间的规模化效应，通过进一步完善基础设施，推进政策创新，实现迁出人口与当地的融合，增进不同区域人口发展的均等化机会。环境目标是从资源节约和环境保护的角度出发，除强调当前人口的生产、生活外，还应充分考虑后代人口的发展问题，关注代际公平，着眼于经济社会的永续发展。通过人口集聚拓展生存和发展空间，即依托产业聚集和城镇的发展，吸引人口向人居环境适宜、资源环境承载力强的地区集中，推进经济又好又快地发展。主体功能区人口再分布目标是基于经济、社会和资源环境综合角度提出的目标体系。它既体现了人口、资源、环境共同约束下的理性发展，又体现了围绕人的全面发展、保障人口的基本权利和需求的公平正义。

（二）主体功能区人口再分布与人口城镇化、生态移民的异同

人口城镇化是指人口向城市地区转移或农业人口转变为非农业人口、农村地区逐步演变为城市地区的过程。伴随城市基础设施和公共服务设施的不断完善，城市文化和城市价值观念不断向农村扩散。城镇化使人们的生产方式、生活方式及价值观念发生改变，有利于提高人民的生活水平，改善生活质量。目前人口城镇化步伐加快，2015年，中国的城镇化率提高到56.10%，已经逐步接近中等收入国家的平均水平。

生态移民是在生态环境日趋恶化的现实背景下，提高本地区人民生计水平，促进人口资源环境协调发展的必要途径，指为了保护或恢复某个地区特殊的生态而进行的整体移民；也指自然环境恶劣、生存条件恶化、不具备就地扶贫条件而将当地人口整体或部分迁出的移民，多在西部地区。如三江源生态移民，即是把原来环境脆弱地区高度分散的人口，转移至适宜集中居住的区域，形成新的居民点，达到人口资源环境和经济社会的协调发展的目的。生态移民多是被动流动，且综合素质相对较低，更需要政府的全面参与，帮助移民在新环境下安居乐业。此外，还有缘于自然资源开发和利用的开发式移民，常见的有因水电资源开发而进行的移民，如三峡移民、瀑布沟移民。

主体功能区人口再分布与人口城镇化和生态移民关系密切，但又有所区别。从根本上说，无论哪一种人口过程，均以提高人类的整体发展水平，促进人与人、人与自然关系和谐发展为最终目的。但在具体目标、动力形式和运行方式上均存在较大的差异（见表1-3）。人口城镇化动力更多是微观主体，且主动性更强，更侧重或强调经济收益所引发的人口流动，流速较快；生态移民更多是由政府主导，侧重于生态功能，多为被动，流速较慢；主体功能区人口再分布动力是政府和市场综合作用，在前期政府的主导作用较为明显，中后期市场作用更为突出，流速介于两者之间。国家主体功能区规划虽已发布但落地还需要过程，随着配套政策不断完善，人口流动将更多按照功能定位有序推进。

表1-3 人口再分布类型比较