Development ｜发展之路

深圳特区制度创新的前景与选择

“社会主义先行示范区”的未来。

撰文｜ 肖耿Matthew Harrison

自上而下的制度改革推动力是深圳特区朝正确方向发展的必要条件；此后，更重要的是界定中央与地方管治权的边界；最后，深圳大量利用了外部资源，如外国公司和非本地大学，鼓励了独立、多元，及国际化的深圳企业文化。

加倍创新、全国范围开放、“一带一路”倡议三大策略是中国在实践中摸索出来的有利于改进中国发展模式的策略。但是，它们都面临长期的挑战、风险与困难。由于它们都是举国之力正在推进的政策，它们的成功与遇到的问题会在今后一段时间不断出现，政策也会不断调整与完善。

我们认为，中国还有一个行之有效的策略，可以与以上三大策略同时推进。这就是特区发展策略，特别是特区制度创新的策略。

探索特区发展策略

中国早期的改革开放就是由经济特区引领的，当时的目的是找到一种路径，可以将当时的计划经济转向市场经济。考虑到在全国范围内改变制度的困难，中国的决策层当时选择了在地理范围相对较小的经济特区里，允许尝试新的产业组织形式，包括建立特殊的适合外商投资企业运作的制度环境与政策。在二十世纪九十年代，各种经济特区总数激增至6800个。这些特区成功地吸引了国内外的投资，使中国走上了以制造业为基础的高增长道路。近年来，随着相关政策在全国范围内的普及，特区的重要性逐渐下降。

然而，从2013年起，为了应对国际社会对中国开放的要求，政策制定者开始在上海、海南和其它共18个省级地区建立自由贸易区，重新启用了通过特区来改变制度的策略。但自贸区政策并没有成功获得显著的成果，原因在于它们太小、太缺乏代表性，没有形成系统的制度生态环境，且无法吸引大规模的外国投资，从而无法成为系统性制度改革的平台。

其实，在特区内进行改革试验的策略在中国有很长的历史，可以说，中国境内最成功的特区是香港。中国没有主动创建香港，香港是鸦片战争后的历史产物，但1997年香港回归后，中国通过“一国两制”的方法来管理香港，成功将基于自由市场的香港法治体系与中国对香港的主权结合在一起。香港有自己的宪制化文件，即《基本法》，它源于中国宪法，体现了中国一国的主权，但同时保障了两制原则，维护了香港原有的法治、自由市场，和香港居民一直享有的现代社会的各种权利。

此前香港经济金融的超常成功，导致了房价太高、收入不平等、本地弱势群体实际生活水平停滞不前甚至下降等问题。香港相对弱势的特区政府对这些新问题也没有应对的经验。

尽管如此，在过去的四十年中，经由香港进入内地的国际专业知识、外国投资和互联互通的机会一直在帮助中国保持高增长，并获得有利的国际地位。无论是就存量还是流量而言，香港吸引了中国对内和对外投资的一半以上，是中国企业最重要的国际上市目的地和获得外汇贷款的主要渠道，也是中国企业“走出去”迈向世界的平台。

而深圳，无论其改革开放的程度如何，都不能完全替代香港，也不应该尝试完全替代香港。但是，深圳在高科技产业、高端制造业，甚至地方治理、行政结构和政策体系等领域都有其特殊的优势。这些核心优势需要进一步的改革与制度创新来加以利用，为中国大陆整体的现代化过程找到突破口。

深圳的改革需要比自贸区的改革更系统、更彻底、更国际化。与现有的自贸区相比，中国最需要的是一个可以快速学习及吸收香港特区优势的一个地方特区，来探索未来中国最国际化的地方经济发展模式。深圳显然是最有竞争力的潜在候选人。

深圳制度创新的潜力与选择

深圳发展奇迹

1978年之前，深圳是一个沉睡的边境小镇，有3平方公里土地和3万人口。现在，它是一个拥有1290万人的大都市（实际管理人口为2000万）。深圳的人口、土地面积（1991平方公里）和经济规模都已经超过香港。深圳虽然从与香港的毗邻中受益匪浅，但也已发展出自己独特的城市标签和竞争力，从轻工业发展升级到先进技术制造甚至是金融服务业，并拥有全国性证券交易所和来自全国各地的朝气蓬勃的最年轻人口。

深圳是1980年启动的首批四个经济特区中最特别的一个。之所以选择深圳，是因为当初其对国家的贡献如此之小，以至于试验的任何失败都不会影响国家的财政。它被赋予了最大的试验自由并获得了最大的成功。

在1980-1983年期间，中央政府批准某特定规模以下的投资项目的权力下放到地方政府，从而使开发区的概念成为可能。深圳当局进行了一系列市场化改革，以改变原有的计划经济体制。这些措施涵盖了建筑招标、土地出售、商品分配和劳动力改革，甚至包括了一个服务外国投资者的外汇交易中心。

在第二阶段，即1983-1996年，深圳的重点转移到了工业上。中央政府于1988年授予深圳省级地位，并于1992年授予立法权。深圳在头十年免征给予中央和省级政府的税款，为发展腾出了资金。一些国有企业转为民营，政策允许新的外商所有权形式，并给民营企业更多的自由。劳动力是从全国各地招募的，而深圳大学的成立是为了向深圳提供专业和技术人才。

在第三阶段，即从1996年至今，深圳的成功经验被复制到了中国其他地方。中国于2001年加入世界贸易组织，这带来了新的机遇，同时要求在全国范围内将政策规范化。深圳本身受到高昂的劳动力和土地成本的挤压，因此被推向技术密集型发展。为此，它于1996年建立了国家级深圳高新技术产业园，最终建立了16个市级和35个地方级园区。法规、计划和行业标准继而出现，五所国家级大学和研究机构在深圳建立研究基地，另外还建立了50多个虚拟校园。深圳成为了领先的高科技公司（华为、腾讯、富士康、中兴和大疆）的总部所在地。

深圳的成功一部分在于它成为了拥有全国首个优惠政策的唯一城市，并具有毗邻香港的地理优势。一些无形的资本，例如企业文化、制度结构和人力资本，是长期形成的。深圳将自上而下的制度改革与自下而上的个人、企业与机构的努力进行了强有力的结合。自上而下的制度改革推动力是深圳特区朝正确方向发展的必要条件；此后，更重要的是界定中央与地方管治权的边界；最后，深圳大量利用了外部资源，如外国公司和非本地大学，鼓励了独立、多元，及国际化的深圳企业文化。

但是，深圳并没有充分利用其地方立法权，其中一个因素是深圳在建立与全国法律不一致的制度时，必须提供非常具体的执行细则，来补充、完善、确保中央政府给予深圳的优惠政策。

社会主义先行示范区

在深圳成立经济特区40周年之际，中央于2019年8月9日发布了《关于支持深圳中国特色社会主义先行示范区的意见》（简称《意见》）。《意见》承认深圳的历史贡献，并鼓励它代表国家，在包括香港在内的大湾区内，引领新一轮的改革开放。《意见》授予深圳主动采取更大胆改革措施的权力，最终将在世界范围内成为可持续发展和高竞争力的典范，包括展示公正与正义的民主和法治环境。该文件在中国内部被视为一项重要的新战略，提升深圳相对于香港在大湾区的地位。

深圳特别行政区？

将深圳定为“具有中国特色的社会主义先行示范区”在大方向上是具有重要意义的。但这是一个低风险政策，在深圳制度创新方面没有显著突破，只是沿现有路线逐步向前推进。关键的突破应该是对国家和国际社会有深远意义的开放与制度改革，即对资本、商品、服务、信息和人员的真正实质性开放。为了这个伟大的目标，深圳的制度创新必须与中国现有体制有足够大的不同。为此，需要真正大胆的制度创新。一个比较容易理解及操作的目标是以香港特别行政区作为参考，考虑最终将深圳设为中国继香港及澳门之后的第三个特别行政区，开启中国自主、系统化、国际化地方政府制度改革的先例。

我们认为，深圳是中国内地试点特别行政区的最佳选择。可以说，深圳比中国几乎任何其它城市都更具有优势。为了使深圳能够在“一国”之下真正实现“先行示范”，需要做以下事情：

一是规模与系统优势。作为一个经济特区，深圳已经具有规模与系统优势。启动深圳特别行政区则是一个更高目标的国家发展战略，需要国家领导人启动及宣布。

二是高度自治。深圳需要从北京获得比现在更大的制度创新及自治权，其中关键是容许深圳与内地普通城市的制度有区别，以便深圳可以在最短时间内以最低成本学习及吸收香港、新加坡等国际上最有竞争力的城市的制度体系，特别是在经济、金融及社会管理方面的制度。这可能意味着更明确划分地方政府与中央政府事务。

三是清晰的内外边界。深圳已经与香港建立了实际的边界（由于税收、法律和管辖权的差异），这将继续存在。但是，现在也需要在深圳与中国内地其它地区之间建立一个内部边界，以防止深圳特区内的试验在全国范围内不受控制的扩散。鉴于深圳的技术实力，这应该是一个虚拟边界，以电子方式跟踪物流，通过面部识别跟踪人流以及通过用户电子信息识别跟踪金融及其它服务流。而创建这种虚拟边界本身可能是一个世界领先的鼓舞人心的项目，特别是在经历了最近发生的新冠肺炎疫情后。

四是宪法基础。深圳可以拥有自己的地方基本法，其权威来自中国宪法，其目的是允许深圳在维护中央权威、全国统一市场及国家政治体制的前提下，可以大胆探索与国际接轨的、系统性的现代化地方政府、社会，与经济运作模式。

五是自由市场体制。自由市场政策需要详细制定，并体现在特区的法律和法规中。香港及新加坡的高度自由市场制度和现行法律法规将成为参考。深圳应大幅放宽货物和服务的进出口，但由于内部边界的原因，此类货物和服务将不可以无限制地向内地其它地区销售，即超出深圳以外，就必须遵守适用于内地的关税和其它监管规定。可以考虑开放政策扩展到信息领域，但同时通过技术手段防范滥用信息自由。此外，还应该借鉴香港和新加坡，简化税收并降低税率。

六是国际认可的法治体系。建立法治原则以及独立于内地传统的法律与司法体系是至关重要的，这并非是一项易进行的改革，但香港与新加坡的正反经验值得借鉴。

将已建成的大都市深圳转变为中国自主设立的特别行政区显然是一项重大任务，对中国其它城市及全球都有示范效应，特别有助于世界了解未来中国的发展方向。

七是完整系统的地方政府机构。深圳已经拥有完善的地方政府机构。它需要以增加一些更高级别的机构来补充现有地方机构的功能，以便在金融、贸易和法律等领域进行更加自主、面对全球及内地决策，同时也便于立法和执行。中国证券监督管理委员会等国家监管机构的现有深圳分支机构应对特区负责。

考虑到中国资本账户开放的敏感性，深圳的货币体系和金融服务将需要特别谨慎。尽管现有的以人民币为基础的货币制度将继续下去，但对国际金融应有更大胆（但仍受控制）的开放度。为了国际金融的开放，可以考虑尝试使用国际货币，例如国际货币基金组织的特别提款权（SDR），或将来可能与Facebook的Libra等类似的中国数字货币。总体而言，从长远来看，深圳可能相当于伦敦之于美国，为中国提供离岸金融服务，而上海仍将是中国的纽约。

将已建成的大都市深圳转变为中国自主设立的特别行政区显然是一项重大任务，对中国其它城市及全球都有示范效应，特别有助于世界了解未来中国的发展方向。

深圳是一个适应能力很强的城市，近几十年来已经经历了几次转型。在国家的支持下，应该有可能成为中国地方制度创新的先驱，为理顺中央与地方的各种复杂关系提供更系统、更可持续、更国际化的试点。这不仅有利于未来全国范围的制度改革，也为更好地与香港、澳门及整个大湾区融合发展提供良好的基础。

深圳特区可行性分析

建立深圳特别行政区逻辑上似乎是可行的，但值得吗？收益大于风险吗？我们认为，中国现有的发展策略，包括加倍创新、全国范围开放、“一带一路”倡议都具有巨大的挑战与风险，而且实行的难度大、需要的时间长。而深圳特区大幅度升级为特别行政区的策略相对风险低、可操作性强、需时短，具有许多系统性制度改革的优势。

在深圳创建一个新的高度开放的市场化制度生态环境可能对中国与世界都非常有益。首先，一个中国自主建立的高度法治、高度市场化、高度开放的现代城市，一定会引起世界的关注，并有助于缓解国际紧张局势，包括改善中美关系。

从短期来看，它将迅速提供一个中国与世界之间各种矛盾的缓冲空间，有利于相互理解与互动，包括协助香港的稳定。从长期来看，它将为建立新时代的国际关系奠定坚实的基础。尽管深圳很小，经济总量仅占中国GDP的3％，人口不到中国总人口的1％，但它在全球供应链中发挥着举足轻重的作用，并且本身就是新技术的起源地。不仅如此，深圳更大胆的制度改革将被视为中国为自己未来发展的“首付”。如果成功，深圳模式可以复制或至少与中国其他地区联系在一起，并在整个国家中发挥更重要的作用。与今天相比，升级后的深圳将吸引更多国际参与者，并使之成为中国未来的利益相关者。所有这些都将有助于建立更开放的国际秩序，并促进中国自身的繁荣稳定和生活质量的提升。

成本和风险似乎也可以控制。建立深圳特区的成本并不大，主要是制度创新的成本，包括观念的转变。实际执行的费用主要用于提供和培训人员以适应新职位，撰写地方性基本法和一套系统法规，开发和安装技术基础设施，为新机构及其相关人员提供工作地点。对于一个富裕的大城市来说，这些费用相对较小。比执行费用更重要的是吸引许多关键人员参与这项制度改革，以及观念改变和解放思想。

至于风险，现存的担忧是，这些改革可能会导致地方失控，进而威胁中国的稳定。这种看法是对香港局势的过度反应。香港的情况有特别的历史根源，而深圳却牢固地扎根在“一国”之内，新制度（实际上是深圳历史上制度改革趋势的延续）将根据每个阶段的结果逐步发展与调整。中央政府完全可以根据需要为自己保留某些权力，巩固其在深圳新基本法中的领导作用。

因此，相对于并不彻底、缺乏系统集成优势，并以支离破碎的优惠政策为基础的自贸区改革策略，一个系统的深圳特区升级版改革会节省时间，为中国寻找更优的发展模式奠定基础，也为世界未来的发展贡献中国智慧。