四、破除政府特殊经济利益，应成为改革的优先选项

在整个“十二五”期间，转变经济发展方式将是贯穿其中的一条主线。但在笔者看来，中国的经济转型在很大程度上取决于政府本身的转型；而中国政府转型在很大程度上又取决于能否破除政府自身的特殊利益行为。

（一）要防止政府利益演化为特殊经济利益

根据诺斯的理论，国家有两种职能：一是促进社会福利最大化；二是追求自身利益的最大化。这两个职能有时是相互矛盾的，即通常人们所说的诺斯悖论。

诺斯根据不同国家对两个职能的侧重点不同，把国家分为三种，即“中性”的国家、契约的国家和掠夺型的国家。他认为社会福利最大化的国家属于前两种类型，能够提供有效产权制度安排、平衡各种利益集团之间的利益。这类国家把重点放在第一种职能。而把自身的利益放在第一位的是掠夺型国家。这类国家以促进统治者利益最大化为己任，无心提供有效产权制度安排，在各种利益集团之间更倾向于统治者自身利益。

我认为诺斯的理论值得我们思考，这里面政府是国家的代表，政府是追求利益的，我认为我们需要考虑三点。

第一，政府如果有自身的利益，那么政府的利益究竟是什么？第二，政府应不应该有自身的特殊利益？第三，政府能不能追求自身特殊利益最大化？我认为这三点都是有严格的逻辑需要我们分析。我的判断有四个观点：一是政府有自身的利益，这就是国家的利益。二是政府利益和国家利益相一致时，与人民的整体利益也大体上一致。三是如果政府把自身利益异化为特殊利益，特别是追逐经济利益，就会侵害公众利益。四是如果政府把特殊经济利益演变成为一个既得利益集团，走向了反面。

如果把政府自身利益异化为特殊利益，特别是追逐经济利益，就是极端错误的。我们应反对的是政府的特殊利益，尤其是政府的经济利益。原因有三：第一，不符合政府权力的来源；第二，不符合主权在民的基本理念；第三，承认政府自身的特殊利益可以最大化，是对公众利益的亵渎。这涉及如何认识政府的本质。

就政府的本质而言，政府的所作所为都应和公共相联系：代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任。这实际说明了政府、市场、社会三者的关系，这三者是互补的。政府是公共部门的最主要组织，市场不能解决的问题才由政府公共部门，共同构成国家的公共部门，其所作所为不能以营利为目的。政府和市场双重失灵的领域，由社会承担。政府也有失灵的问题，政府解决的是多数人的问题，但无法为每个人提供个性化服务。比如教育。我们现在只能提供九年义务教育，但是社会的个性化需求非常强烈，比如有人想让小孩上贵族学校。这种个性化需求越强烈，社会可能越发达。

但在现实生活中，政府存在自身特殊利益是一种普遍现象。政府既是国家利益执行者，同时又是人民利益的代表者。国家利益和人民利益尽管根本上是一致的，但在现实生活中常常是有明显冲突的。比如，目前中国存在的国富民穷问题， 就是国家利益和人民利益在分配领域冲突的反映。因此，既要看到国家利益和人民利益一致的一面，还要看到国家利益和人民利益冲突的一面，而且要特别注重研究国家利益与人民利益冲突的一面。

比如，维持国家利益的费用与人民福利的关系。有资料显示，目前我国维持社会稳定的人员大量增加，维稳的费用大幅度上升，行政管理费用居高不下。根据温家宝总理在今年的政府报告中披露的数字，2010年全国的公共安全支出高达6400亿元，而当年的军费开支也就6000亿元。尽管这6400亿元公共安全支出中，维稳只是其中的一项支出，但这方面的费用大幅度上升，可能也是一个不争的实施。很显然，国家在这方面的开支越大，必然会挤压人民的福利。比如，一个国家的财政支出结构中用于民生的医疗、教育、社保、就业四大支出所占比重，也很能反映这方面的真实情况。从国外发达国家看，用于上述四大支出，一般都要占一个国家财政支出的50%以上，但是我国2009年这四大支出占财政支出只有28.8%，远远低于世界平均水平。可见，在现实生活中，国家利益与人民的利益实际上也有冲突的一面，需要我们认真研究和处理。

国家利益给政府追求自身特殊利益提供了很大的制度和政策空间。政府可以用维护国家利益为托词，谋求自身特殊利益最大化，国家利益也成为侵害群众利益的借口。因此，政府行为是否端正、制定的公共政策是否能代表公平正义，就成为人们衡量一个政府好坏的重要尺度，也是社会评价一个政府是否追求自身特殊利益的重要指标。

（二）中国政府特殊利益的膨胀

一是政府过度主导经济生活，由此容易导致政府与民争利。具体包括政府招商引资；开办国有企业；直接投资；经营城市；土地征用与出让等。现在政府在城市周边拿地越来越困难，因为农民都知道土地要增值。这样一种城市化发展模式对农民形成了双重剥夺。一方面，农村向城市提供了源源不断的廉价劳动力，但是农民工在城市却没有基本的社会保障。另一方面，我们的城市化变成圈地化，地方政府独占了土地的增值收益，把农民排斥在获取土地增值收益之外，从而再一次形成对农民的剥夺。

政府与民争利，还表现在政府过多地开办国有企业以及在国企任职的官员拿高薪的待遇方面。国有企业应该主要集中在市场不能企及的公共领域，从竞争性领域退出。要坚决废除国有企业的高管层拿高薪的制度。其基本原则是，凡是能在国有企业和党政部门轮回任职的官员，一律不能拿高薪，但由于工作性质，这些高管的工资可以比在政府任职略高一些，总经理的待遇与企业的业绩相联系，可以拿高薪，但必须是公开招聘的职业经理人，永远不能回到党政部门当官。

正是由于政府存在着明显的与民争利的现象，从而又强化了内部特殊利益倾向，如权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。

二是形成特权顽症。我们形成了一个巨大的官僚体系，这个体系是由特权支撑的，这在世界上是少见的。比如个人专车，在世界上许多国家，别说退休领导人员不可能拥有专车，连在职官员也不可能有那么多人拥有专车。尽管社会对“三公消费”（公车消费、公款招待、公款出国）有很多质疑的声音，但这个问题长期得不到应有解决，甚至至今是一本糊涂账。

三是公共属性被异化，政府过度关注自身利益。由于强势利益集团干扰太多，使收入分配制度改革从2006年提出以来至今难有大的突破。如果说过去我们国家更多的是改革派与保守派的争论，到目前为止，已经在很大程度上变成了利益之争。有人说，中国的权力、资源、资本三者叠加形成巨大的利益集团，正在吞吃全国人民的福利。以垄断行业为例，2008年全国在垄断行业就业的人群只占全国就业人群的8%，但是却拿走了全国工资福利的一半，形成巨大的行业不公。

政府特殊利益膨胀，造成严重垄断，破坏市场规则，公共政策制定的公平、公正受到质疑；政府公信力下降。目前我国群体性事件每年发生近10万起，应该说许多群体性事件的发生与政府的公共治理不当甚至侵害公众利益有直接的关系，值得我们警醒。

（三）深化行政改革，关键是要抑制政府的特殊利益

一是理念上要破除政府可以有自身特殊利益甚至将之合法化的思维。这一点也许是最重要的一个方面。因为在我们的许多政府官员头脑中，不仅看不到处理国家利益和人民利益之间关系的复杂性，往往将之简单化，而且自觉不自觉地在捍卫自身的特殊经济利益，甚至将之合法化。

二是要界定政府、市场和社会的边界，把政府行为严格限制在公共领域。从根本上说，政府只有不乱作为、不越权，才能从根本上对政府的特殊经济利益行为进行有效的遏制。

三是按照上述思路，加快政府自身改革的步伐，包括减少行政审批、铲除腐败温床、公开官员财产、降低行政成本、废除各种不合理的特权。从全球视野看，很少有国家像中国的审批范围这样广、面这样宽，程序不规范，审批中的自由裁量权这样大。中国的审批制度实际已经演变成一个由计划经济转向市场经济的一个怪胎。而这个怪胎反过来是要“吃人”的。我们有这样多的官员在这个怪胎面前败下阵来，就是很好的诠释。

资料显示，从党的十六大以来，我国每年抓出的省部级腐败分子平均达到8人，而2009年竟然达到20人。反映了腐败蔓延的势头还没有得到有效的遏制。实际上，中国的腐败在一定程度上是制度和机制问题。1974年之前，香港也很腐败，当年香港创建了廉政公署，廉政公署完全独立，只向总督负责，公署对工作人员的素质要求及管理非常严格，一个人有任何瑕疵都要离开。香港在全世界公共治理评价中，廉洁指数近几年连续排在世界的前几位。这再一次证明邓小平所说的，制度好可以使坏的行为受到约束，制度不好可以使好人走向反面。

所以，要大刀阔斧地改革干部选拔制度。在官员的财产申报与公开、加大对官员的问责等方面也要有实质性的改革举措。说到底，中国的改革只有在政治体制改革层面有了真正的进展，才能真正取信于民，未来改革才能够步入一个新的境界。