1.3　西部大开发战略的支持政策

改革开放之前，中央在区域经济发展问题上采取的是均衡发展战略，因而直到改革开放初期东西部经济发展水平差距不大，区域经济基本上是协调发展的。改革开放初期，按照邓小平“两个大局”(10)的思想，中央给予了东南沿海地区倾斜性的投资政策与开放政策，带动了东部经济的迅速发展，与西部之间的差距逐渐扩大。2000年，党中央和国务院从实现我国现代化战略的全局出发，作出了西部大开发的重大部署，目的在于缩小东西部经济差距，实现区域经济社会的协调发展，加快我国现代化的总体进程(11)。西部大开发以来，中央政府主要通过采取诸多扶持政策的方式不断促进西部地区快速发展，其主要依据至少有如下几点：一是西部开发所面临的一系列特殊问题需要通过政策扶持来解决；二是东西部不平等的竞争关系要靠政策来调整；三是市场机制存在局限性，单纯利用市场机制实施西部大开发是不全面的，在发挥市场机制作用的基础上需要特殊的倾斜政策进行调节；四是通过倾斜政策来开发落后地区是一条普遍规律，即使较发达的地区要实现超常规发展，也需要中央政策的支持等。

中央通过先后制定《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》和西部地区《“十五”西部开发总体规划》《西部大开发“十一五”规划》《西部大开发“十二五”规划》《西部大开发“十三五”规划》等规划和政策，系统解决了长期困扰西部地区发展的资金短缺问题、项目问题和政策问题等，整体加速了西部地区的大发展，有效缩短了西部地区与全国的发展差距。

西部大开发以来，在国家政策的大力支持下，青海率先开展宣传工作，积极推进各项建设工作稳步向前，取得了不朽的成绩。主要体现在：第一，发展速度明显加快，综合实力大幅提升；第二，基础设施不断加强，发展条件明显改善；第三，社会事业全面发展，公共服务水平明显提高；第四，城乡居民收入不断提高，生活水平明显改善；第五，生态保护成效显著，可持续发展能力得到增强。

1.3.1　西部大开发战略及其支持政策的历程回顾

由于历史和地域的原因，我国东西部之间的差距越拉越大。新中国成立后，特别是改革开放以后，这种差距呈现愈演愈烈的趋势。东西部地区发展差距的历史存在和过分扩大，是一个长期困扰中国经济和社会健康发展的全局性问题，给国家的可持续发展和长治久安带来了严重的影响。支持西部地区开发建设，实现东西部地区协调发展，是中国共产党领导经济工作的一条重要方针，也是我国现代化建设中的一项重要战略任务。党的十九大报告提出“实施区域协调发展战略”，并指出要“强化举措推进西部大开发形成新格局”。

第一，西部大开发战略的政策历程。关于西部大开发战略的思想由来，早在新中国成立初期，新中国第一代领导人毛泽东同志在著名的《论十大关系》中就强调要处理好沿海工业和内地工业的关系，这是西部开发思想的开始点。20世纪80年代，在中国改革开放和现代化建设全面展开以后，邓小平同志针对中国发展不平衡的特点，提出了“要顾全两个大局”的地区发展战略构想。1999年，江泽民同志在西安调研时就指出要研究好西部大开发战略。同年9月，党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，西部大开发战略正式提出并开始实施。2000年10月，国务院将内蒙古和广西列入实施西部大开发战略的区域之中，至此该战略包括西部12个省（区、市）：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆（见表1-4）。

2000年以来，西部大开发战略不断持续向前推进。《“十五”西部大开发总体规划》指出，实施西部大开发，要坚持从实际出发，积极进取，量力而行，充分做好长期艰苦奋斗的思想准备；统筹规划，科学论证，按客观规律办事，把开发的主要任务落到实处；突出重点，分步实施，抓住关键环节和主要矛盾，集中力量解决关系全局的重大问题；深化改革，扩大开放，依靠制度创新和科技创新，有效地推进西部大开发。同时，“十五”期间，西部大开发主要任务集中在突出抓好基础设施建设、生态建设和环境保护、产业结构调整、发展科技教育等重点任务，集中力量在水利、交通、通信、能源、市政、生态、农业、科技、教育和农村基础设施等方面建设一批具有明显带动作用的重点工程，扎扎实实地推进西部大开发。

“十一五”期间，西部大开发步伐继续加快。《西部大开发“十一五”规划》明确提出，“十一五”期间，总体目标为经济又好又快发展，人民生活水平持续稳定提高，基础设施和生态环境建设实现新突破，重点地区和重点产业的发展达到新水平，基本公共服务均等化取得新成效，构建社会主义和谐社会迈出扎实步伐。

“十二五”时期，西部大开发再上一个新台阶。《西部大开发“十二五”规划》提出，按照中央关于新形势下深入实施西部大开发的战略部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。更加注重基础设施建设，着力提升发展保障能力；更加注重生态建设和环境保护，着力建设美好家园和国家生态安全屏障；更加注重经济结构调整和自主创新，着力推进特色优势产业发展；更加注重社会事业发展，着力促进基本公共服务均等化和民生改善；更加注重优化区域布局，着力培育新的经济增长极；更加注重体制机制创新，着力扩大对内对外开放，推动西部地区经济社会又好又快发展，为实现全面建设小康社会目标打下坚实基础。

“十三五”时期，国家进一步推进西部大开发，努力开创西部发展新局面。《西部大开发“十三五”规划》明确提出，国家要全面推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展，有利于西部地区加快向西开放步伐，提升对外开放水平，深度融入世界经济体系；深入实施创新驱动发展战略，有利于西部地区积极培育和承接先进产能，提高产业层次；加快推进以人为核心的新型城镇化进程，有利于西部地区破解城乡二元结构，实现城乡协调发展；大力实施脱贫攻坚工程，有利于西部地区切实打赢脱贫攻坚战；加快生态文明建设、推进形成主体功能区，有利于西部地区巩固国家生态安全屏障。

第二，西部大开发支持政策概述。早在2001年8月28日《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》（国办发〔2001〕73号）中，中央就构建了促进西部大开发的政策顶层设计。具体包括如下支持政策：

（1）加大建设资金投入力度，提高中央财政性建设资金，包括中央基本建设投资资金、建设国债资金用于西部地区的比例等。

（2）加大财政转移支付力度，包括加大对西部地区特别是民族地区（指民族自治区、享受民族自治区同等待遇的省和非民族省份的民族自治州）一般性转移支付的力度、中央对地方专项资金补助向西部地区倾斜、中央财政扶贫资金重点用于西部贫困地区、实施天然林保护工程和开展退耕还林还草试点工作等。

（3）加大金融信贷支持，包括加大对西部地区基础设施建设的信贷投入、扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围、增加农业和生态建设的信贷投入、运用信贷杠杆支持经济结构及产业结构调整等。

（4）实行税收优惠政策，对设在西部地区国家鼓励类的内资企业和外商投资企业，2001—2010年，减按15%的税率征收企业所得税等。

（5）优先安排建设项目。

（6）实行土地使用优惠政策。

（7）实行矿产资源优惠政策。

（8）推进地区协作与对口支援。

（9）吸引和用好人才，增加教育的投入，发挥科技的主导作用。

（10）大力改善投资软环境，扩大外商投资领域，大力发展对外经济贸易等。

此后，中央根据西部大开发战略实施的实际变化情况，对具体政策不断进行调整，进一步完善了包括国家政策扶持机制、金融服务支持机制、企业发展激励机制、资源合理开发机制、政府协调服务机制和规划有效实施机制等全方位政策支持体系，有效保障了西部大开发的顺利实施。西部大开发中这些支持政策的重点任务是：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业；发展科技教育和文化卫生事业。

在国家政策的大力支持下，青海省各族人民认真贯彻西部大开发的方针政策和战略部署，紧紧围绕青海省各个五年规划和年度计划目标任务，结合特殊省情实际，稳步推进各项工作。一方面，宣传工作率先开展。西部大开发战略实施以来，青海省内各媒体把西部大开发工作列为重点宣传对象，正确把握舆论导向，精心策划，制订方案，陆续开设相关广播、电视栏目，以论坛、大型专题、访谈、评论等多种形式，以不同的视角，从经济发展、基础建设、生态环境、特色产业、社会事业、新农村建设等方面，全面宣传实施西部大开发的重大现实意义和重大历史意义，为深入实施西部大开发战略营造了良好的舆论氛围，提供了有力的舆论支持(12)。另一方面，全省上下积极组织扎实推进。西部大开发战略实施以来，青海省委、省政府认真贯彻落实中央的决策和部署，先后出台了《青海省人民政府关于鼓励省外投资者来青投资的若干规定》《青海省关于改善投资环境保护投资者合法权益的暂行规定》《青海省实施西部大开发战略若干政策措施》等文件，积极推进了青海省西部大开发的深入开展。2010年以来，在省委、省政府的正确领导下，各单位认真贯彻落实中央《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，省委、省政府又相继出台了《关于深入实施西部大开发战略的政策意见》《青海省实施西部大开发战略重要政策措施衔接落实工作分工方案》《关于深入实施西部大开发战略政策意见的实施细则（试行）》《贯彻落实〈省委省政府关于深入实施西部大开发战略的政策意见〉责任分工方案》等重要文件(13)，进一步巩固西部大开发战略实施的成果。

1.3.2　西部大开发支持政策下青海的主要成就分析

党中央实施西部大开发提供的一系列特殊支持政策，为西部地区全面发展带来了千载难逢的历史机遇。青海作为中国西部地区重要的多民族省区，认真贯彻落实西部大开发的各项方针政策，在经济建设和社会事业方面取得了令人鼓舞的重大成就，包括发展速度明显加快、基础设施不断加强、社会事业全面发展、城乡居民收入不断提高、可持续发展能力显著增强等。

1.3.2.1　经济发展速度明显加快，综合实力大幅提升

中央对西部地区持续的财政转移支付政策和结构性减税等财政政策，以及保持货币信贷快速增长和扩大直接融资规模等货币信贷政策，推动了青海经济发展水平快速增长，地方财政实力也明显增强。一方面，全省经济持续快速增长。青海地区生产总值（按当年价格计算，下同）由2001年的300.1亿元增加到2018年的2865.2亿元，年均增长了14.2%，高于1949—2000年11.1%的平均增速。人均GDP由2001年的5774元增加到2018年的47689元，增长了7.3倍。此外，如表1-5所示，青海人均GDP占全国水平的比重总体呈增长趋势，说明人均GDP和全国水平的差距在不断缩小，部分实现了区域协调发展。

另一方面，财政收支屡创新高。如表1-6所示，青海财政一般预算收入由2001年的32.56亿元提高到2018年的448.58亿元，年平均增速为16.7%，总量增长了近13倍。一般预算支出由2001年的101.3亿元提高到2018年的1647.45亿元，年平均增速为17.8%，总量增长了15倍之多。尤其是“十一五”以来，财政支出主要偏重于事关民生的一般公共服务、农业、社会保障与就业、教育、医疗、环境保护等方面，进一步促进了青海省经济社会的全面协调发展。

与此同时，自西部大开发实施以来，国家对青海的资金投入不断增加，财政转移支付等支持力度不断加大。仅从国家对青海财政补贴方面而言，从图1-1和表1-6不难看出，从2001年开始，国家财政补贴明显增多，年均增速达到了18.6%，比1957—2000年的平均增速高出8.4%。同期，青海财政自给率呈显著下降趋势，尤其是2001年，比2000年降低4.7%。各省、直辖市、自治区执行报告统计显示，2017年，财政自给率超过80%的地区，仅有上海（88.01%）和北京（83.04%）；70%～80%之间的省份有浙江（77.07%）、江苏（76.93%）、广东（75.22%）、天津（70.38%）；超过50%的省份有3个，分别是山东（65.88%）、福建（59.52%）、重庆（51.93%）；其余22个省份的财政自给率均未超过50%，其中自给率在40%～50%的省份有11个，30%～40%的省份有7个，黑龙江、甘肃、青海、西藏的自给率较低，分别为26.79%、24.66%、16.09%、11.05%。由此可见，除西藏以外，青海是全国财政自给率最低的省份，比全国财政自给率平均水平52.31%低了36.22个百分点，比财政自给率最高的上海低了71.92个百分点。

1.3.2.2　基础设施不断加强，发展条件明显改善

包括固定资产投资、重大基础设施项目建设以及调整和优化产业结构等产业发展政策，整体上促进了青海发展基础和发展能力的持续加强。西部开发以来，青海省大力实施基础设施优先战略，一大批建设项目相继建成并投入使用，有效缓解了经济社会发展的“瓶颈”制约。交通基础设施迅猛发展，高速公路从无到有，举世瞩目的青藏铁路全线建成通车，兰青铁路复线、支线铁路、资源开发铁路建设取得积极进展。全省公路、铁路、航空里程持续增加，截至2018年，公路通车里程共82135千米，其中高速公路共3328千米，铁路营业里程共2299千米，民航航线里程共145736千米。据悉，“十三五”末，青海省综合交通运输网络基本形成布局合理、优势互补、外通互补、外通内畅的“两横三纵两枢纽”的格局。全国第一个750千伏输变电工程建成并安全稳定运行，完成了农村电网建设与改造工程，2002年在全国率先实现了城乡电网同网同价；新能源建设取得积极进展，先后建成了一批水利骨干项目，城乡经济社会发展的保障能力进一步提高。加大了通信设施的建设力度，边远地区通信难问题得到缓解。集中实施了一批城镇道路、供排水、垃圾处理、集中供热、重点城镇防洪等项目，城镇综合服务功能明显提高，城镇带动和辐射功能得到增强，城镇化水平由1999年底的34.59%提高到2018年的54.47%。

1.3.2.3　社会事业全面发展，公共服务水平明显提高

西部大开发高度重视科技、教育、人才以及文化卫生建设的相关支持政策，推动了青海社会事业的全面进步。西部开发以来，青海省积极筹措建设资金，加强了教育、卫生、文化等薄弱环节建设，一批社会事业项目相继建成投入使用。组织实施了农牧区寄宿制学校、农村初中校舍改造和中小学现代远程教育等项目；“两基”攻坚取得重大进展，2010年底，全省46个县全部实现“两基”，人口覆盖率达到100%。加强了农村卫生服务体系建设，城市社区卫生服务网络更加完善，建立了疾病预防控制体系和突发公共卫生事件应急救治体系，以大病统筹为主的城镇居民医疗保险全面铺开，卫生医疗普遍服务水平显著提高。城镇职工养老保险不断完善，农村居民最低生活保障制度保障水平不断提高，社会保障体系不断健全。2018年末，全省享受城镇最低生活保障人数为7.66万人，最低生活保障标准为6000元/年；享受农村最低生活保障人数为30.00万人，最低生活保障标准为3700元/年。加强了文化、广播电视、体育设施建设，重点实施了青海科技馆、青海大剧院、州县乡（镇）级文化馆、体育馆、图书馆、农牧区电影放映工程、“西新”工程和“村村通”等一批文体设施建设项目，全省广播、电视综合人口覆盖率分别由1999年的59%和82%提高到2018年的98.6%和98.7%。

1.3.2.4　城乡居民收入不断提高，生活水平明显改善

西部开发以来，城乡居民收入不断提高。城镇居民人均可支配收入由1999年的4703元提高到2018年的31515元，农村居民人均可支配收入由1999年的1486元提高到10393元，并且与全国农村居民人均可支配收入差距在逐渐缩小（详见表1-7）。扶贫开发工作力度进一步加大，2017年青海省水利部门围绕脱贫攻坚目标，通过新建、改建、配套、联网等综合措施，巩固提升全省562个贫困村，10万贫困人口达到饮水安全水平，超额完成年度脱贫攻坚涉水目标任务。据青海省医保局透露，2019年将农村贫困人口全部纳入基本医保、大病保险和医疗救助范围，做到了农村贫困人口医疗保障制度全覆盖。城乡居民消费能力显著提高，消费结构优化，恩格尔系数大幅降低。2018年底，青海全体居民人均生活消费支出为16557元，其中城镇常住居民人均生活消费支出为22998元，农村常住居民人均生活消费支出为10352元。全省社会消费品零售总额由1999年的75.2亿元提高到2017年的839.0亿元，增长了10.16倍。

1.3.2.5　生态保护成效显著，可持续发展能力得到增强

西部开发高度重视生态环境保护和实施生态环境建设重大工程等，增强了青海的可持续发展能力。西部大开发以来，青海在大力发展国民经济和各项社会事业的同时，开始重视加强生态环境治理。先后组织实施了退耕还林（草）、退牧还草、“三北”防护林、天然林保护、水土保持、自然保护区建设等重点生态工程，三江源自然保护区生态保护和建设工程进展顺利。2018年青海共完成三江源二期工程投资为9.2亿元，超额完成了年度目标任务。青海省还主要实施了黑土滩治理、人工造林、封沙育草、湿地保护、草原有害生物防控、林业有害生物防控、生态畜牧业基础设施建设、林木种苗基地建设、生态监测、培训与宣传等项目。截至2018年末，全省自然保护区有11个，面积为21.78万平方千米，其中国家级自然保护区有7个，面积为20.74万平方千米。森林面积为520.9万公顷，森林覆盖率由1999年的3.1%提高到7.26%。湿地面积为814.36万公顷，其中自然湿地面积为800.1万公顷。国家重点公益林管护面积为496.09万公顷，天然林保护面积为367.82万公顷。全年全民义务植树共2497万株，当年治理水土流失面积为485平方千米，造林面积为27.07万公顷。全年市（州）政府所在地城镇空气质量优良天数比重为90.9%。

1.3.3　深入推进西部大开发的支持政策展望

实践充分证明，中央实施西部大开发战略的重大决策是完全正确的，采取的一系列政策措施是卓有成效的。但我们也应清醒地看到，由于自然、历史等多方面原因，青海经济总量小、产业结构不合理、基础设施落后、生态环境脆弱等问题仍然比较突出，应继续深入推进西部大开发战略，对各项行之有效的政策应当持续不断，促进青海国民经济和社会事业全面持续发展。

深入推进西部大开发，青海省可能在以下四个方面要着重考虑。第一，在大力发展特色优势农业方面，青海省具有发展现代农业和特色优势农业的良好基础，着力构建现代农业产业体系，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全、地域特色突出的农业发展新格局，促进农民持续增收。第二，在完善基础设施网络方面，基础设施建设仍然是青海发展的薄弱环节，继续加强交通、水利、能源、通信等基础设施建设，着力构建综合运输大通道，强化设施管护，加快建设结构优化、功能配套、安全高效的现代化基础设施体系，提升基础保障能力和服务水平。第三，在增加公共服务供给方面，改善民生是一切工作的出发点和落脚点，既是发展的薄弱环节，又是可以有所作为的领域，在提升国民教育质量、健全社会保障制度、提高群众健康水平、丰富群众文化体育生活、创新社会治理机制等领域集中力量办一批群众看得见、摸得着的实事。第四，在筑牢国家生态安全屏障方面，坚持守住发展和生态两条底线，既要利用好金山银山，又要保护好绿水青山，同时加快完善生态文明制度建设，加大生态环境保护力度，促进能源资源节约集约循环利用，完善防灾减灾救灾体系。

2019年3月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(14)，推进西部大开发形成新格局，要围绕抓重点、补短板、强弱项，更加注重抓好大保护，从中华民族长远利益考虑，把生态环境保护放到重要位置，坚持走生态优先、绿色发展的新路子。要更加注重抓好大开放，发挥共建“一带一路”的引领带动作用，加快建设内外通道和区域性枢纽，完善基础设施网络，提高对外开放和外向型经济发展水平。要更加注重推动高质量发展，贯彻落实新发展理念，深化供给侧结构性改革，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。