3.3.1 城乡分割：改革开放以前的历史回顾

城乡分割是在工业化基础相当薄弱的情况下，从农业剩余产品中聚集工业化所需资金而采用的一种城市偏向性政策。新中国成立初期，在经济发展水平很低、农业人口比例很高的情况下，为了迅速推进工业化进程，政府通过强制性低价收购农产品，保证工业生产和城市居民消费所需要的农产品供应。为了维持这种工业积累体制的正常运行，政府需要在城乡间设置层层壁垒，防止农村劳动力大规模流向城市，1955年6月国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》；1956—1957年又连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件；1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，并限制农业户口的人口向非农业户口流转。

自此，在1958—1978年期间，我国政府不仅采取各种措施严格控制农村人口进入城镇转为非农业人口，还要求城镇非农业人口下乡到农村去工作和生活，以减少城镇人口。比如，1977年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，要求区分不同的户口迁移情形，按严格控制和适当控制原则分别处理，其中一条，严格控制从农村迁往市、镇（含矿区、林区），由农业人口转为非农业人口等。该时期正式形成城乡二元分割的户籍管理制度。

与此同时，计划经济体制下，由于社会资源总体供给不足，为了保证工业的迅速发展，国家将资金、技术等集中在城市，从而开始实行城乡差异化的公共服务和社会保障政策。具体而言，科教、医疗、就业、养老等公共服务和福利保障开始倾向于城市居民，并与户籍挂钩，紧俏商品供给甚至粮油食品供给也与户口挂钩，由此逐步形成了城乡二元分割的公共服务和社会保障制度。具体如表3-1所示。

表3-1 城乡分割下农业人口与非农业人口经济社会权益差别

资料来源：王竹林，《城市化进程中农民工市民化问题研究》。