微言要义

法律有时睡眠，但不是死亡。[133]

本条来源

新增。

立法演变

在立法过程中，中央编办提出，为了简政放权、优化营商环境，应当定期对已经设定的行政处罚进行评估，减少不必要的行政处罚事项。二审稿增加规定：“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项，应当提出修改或者废止的建议。”三审稿在事项后增加“及种类、罚款数额等”。

条文释义

一、规范意旨

本条为新增规定，是行政机关加强对行政处罚事项动态管理的举措，是一种行政自制的表现。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。”2019年政府工作报告提出：“深化综合行政执法改革，清理规范行政处罚事项，坚决治理多头检查、重复检查。”在实践过程中，执法过程中发现的问题，经常没有办法反馈到立法过程中，甚至有的搞立法回避，最终问题还是交给了基层行政机关。立法后评估是解决此类问题的路径之一。与行政许可不同，行政处罚并不直接增加行为人的成本，反而对违法行为有威慑作用，实施较少的条款不意味着没有用，还可以发挥“稻草人”的作用。因此，评估的结果可以是减少不必要的行政处罚事项，但是也不能“一刀切”。

二、立法后评估的有关规定

立法后评估是对实施一段时间的法律制度进行评估，对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等作出客观评价，为修改完善法律、改进立法工作提供参考依据，促进法律制度的有效实施。立法后评估与立法前评估都是立法影响评估，二者共同构成一个动态立法体系，是加强和改进立法工作，不断提高立法质量，确保科学立法、民主立法、依法立法的重要手段。

我国立法制度对此作了比较明确的规定。《立法法》第六十三条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估……”《行政法规制定程序条例》第三十七条规定：“国务院法制机构或者国务院有关部门可以组织对有关行政法规或者行政法规中的有关规定进行立法后评估，并把评估结果作为修改、废止有关行政法规的重要参考。”《规章制定程序条例》第三十八条规定：“国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以组织对有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估，并把评估结果作为修改、废止有关规章的重要参考。”《国务院工作规则》规定：“行政法规和部门规章实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”《国务院办公厅关于印发国务院2020年立法工作计划的通知》提出：“要把好立法入口关，加强对立法项目的评估论证，起草部门报国务院的制定类立法项目送审稿需附立法前评估报告，修改类立法项目送审稿需附立法后评估报告，充分考虑立法的必要性、可行性和潜在风险。”地方也有不少类似规定，如《广东省政府规章立法后评估规定》《烟台市政府规章后评估办法》。

执法检查是实践较多的一种立法后评估方式。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十五条、第二十六条，全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以组织实施执法检查。执法检查结束后，执法检查报告由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。执法检查报告的内容包括：对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，以及对有关法律、法规提出修改完善的建议。

三、定期组织评估行政处罚

一是明确了主体。本条给国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门设定了行政处罚后评估义务。除了规章制定主体，省、自治区、直辖市人民政府部门是规章的起草机关，也是绝大部分地方性法规的起草机关。因此，主体的确定遵循了“谁起草，谁评估”的原则，但人大机关不是本条意义上的后评估主体。这与《行政许可法》《行政强制法》的规定有所不同，《行政许可法》《行政强制法》规定的是设定机关和实施机关。[134]需要注意的是，设区的市的地方性法规后评估主体不是设区的市，而是省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门。

二是明确了评估内容。本条制定的原因是，在梳理、分析行政处罚清单后，发现存在大量的不被实施的行政处罚事项，各部门实际实施的行政处罚事项比例并不高，因此，要通过立法后评估了解行政处罚的实施情况，就执法资源是否充足、执法成本是否过高、执法效果是否显著、处罚是否符合社会现实情况、处罚手段配备是否科学等进行文献研究、问卷分析、调查研究等，在此基础上再评估设定行政处罚的必要性，并进而减少不必要的行政处罚事项，或者修改不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等。

三是没有明确评估结果是否向社会公开。从全国人大常委会立法后评估的实践来看，有执法检查和立法后评估报告向社会公开，但本条没有强制有关行政机关公开立法后评估结果。因此，是否公开、如何公开，需要依据《政府信息公开条例》加以判断。

四是明确了时间要求。本条规定了要进行常规评估，但保持了立法的弹性，没有限定具体的时间间隔。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》规定：“定期开展法规规章立法后评估，提高政府立法科学性。对不适应改革和经济社会发展要求的法律法规规章，要及时修改和废止。加强行政法规、规章解释工作。”《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》规定：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”

此外，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，除了提出修改或者废止的建议外，国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府有权限调整的，应自行对有关规章进行立改废释。

法条关联

《行政法规制定程序条例》第三十七条；《规章制定程序条例》第三十八条；《重大行政决策程序暂行条例》第三十六条；《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》等。

案例评议

无锡美通食品科技有限公司诉无锡质量技术监督局高新技术产业开发区分局质监行政处罚案[135]

◆裁判要旨

《食品安全法》是由全国人大常委会制定的法律，相较于之前由国务院制定的行政法规及国家质量监督检验检疫总局制定的部门规章，具有更高阶位的法律效力。按照上位法优于下位法的规定，对同一事项食品安全法有规定的，应当以食品安全法的规定为准。