微言要义

违反事物之委任，无效。[17]被委托的权力，不能再次委托。

本条来源

原法第十八条。

立法演变

一审稿在第一款尾部增加了“委托行政机关和受委托组织应当向社会公开委托实施的行政处罚事项和依据”。最终稿增加了“书面委托”“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容”，整合了各款的表达。

条文释义

一、规范意旨

行政处罚应当由行政机关实施，规定委托处罚，是不得已而为之。委托之后，行政主体的名义没有变，委托的是事务，变化的是委托事务的执行。八届全国人大常委会副委员长王汉斌谈到，关于委托处罚问题，大家普遍认为没有委托不行，从一定意义上讲，委托是减少那么多的执法机构人员都要直接执行罚款以至上街罚款。是否可以考虑把罚款的处罚委托给公安、工商部门实施，这样可以解决多头罚款和重复罚款问题。[18]实务部门认为是否能委托行政机关处罚的问题，在立法中就考虑过，这一方案虽然没有被当时的立法采纳，但是本次修订实际允许了委托行政机关处罚。从操作来看，委托行政机关比委托企事业组织更符合行政性的要求。为了加强对委托处罚的管理，1996年在审议时增加规定，没有法律、法规、规章的依据，不能委托实施行政处罚。

本次修订对委托处罚提出了“书面委托”“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容”等更严格的要求。违反本条规定的，本法第七十六条有相应的责任条款。

此外，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条，县级以上的地方各级人民政府行使“办理上级国家行政机关交办的其他事项”的职权。

二、委托处罚与其他执法方式的异同

委托处罚是指有行政处罚权的行政机关，依照法律、法规或者规章的规定，将自己的行政处罚事项委托给符合法定条件的行政机关、其他组织行使，受委托组织以委托机关的名义对外实施行政处罚权，但由委托行政机关承担该行政执法行为所产生法律后果的执法方式。

（一）与授权处罚的异同

1.相同点。

一是法律法规授权组织和受委托组织都具有管理公共事务职能的组织。二是二者都是职权法定原则的例外，但授权执法比委托执法更能体现职权法定原则。

2.不同点。

一是法律法规授权组织能够以自己的名义实施处罚，是独立的行政主体，并对自己的行为负责，承担相应的法律责任。二是规章并不能对有关组织授权，但是可以作为委托处罚的法律依据。三是法律法规授权组织自行承担法律责任，受委托组织不承担法律责任，委托主体承担法律责任。

（二）与联合处罚的异同

1.相同点。

二者都涉及不同行为主体，但委托处罚对外的名义只有一个。

2.不同点。

一是联合处罚是不同行政执法主体以各自的名义共同实施行政执法活动，同样也各自承担因自己行为而产生的法律责任。联合处罚产生“物理反应”，不产生“化学反应”。二是委托处罚需要有法律、法规或者规章规定这一前提，联合处罚是一种实施机制，不需要法定依据。

三、委托处罚的条件

委托处罚首当其冲的条件是，委托的行政处罚权必须是自己合法拥有的处罚权，行政机关的派出机构、派出机关未经同意不能以行政机关的名义委托行政处罚权。[19]

（一）有法律、法规或者规章规定

根据职权法定原则，委托处罚的前提是必须有法律、法规或者规章的明确规定，规范性文件和单纯的委托协议不能作为委托执法的依据。这与民法上的意定委托存在根本不同。委托处罚是否必须有明确的法律依据，学界有不同的认识，世界各国也有不同的做法。折中说认为，剥夺行政相对人权利的行政职权以及专有职权的行政委托，必须有法律、法规和规章的依据。[20]折中说符合法律保留原则的精神，通过法定的国家机关来代表国家意思并向当事人表示，有利于防止行政权力的滥用。同时，以法律、法规和规章的规定为前提，也有利于上级行政机关随意将权力委托给下级机关执行。为避免行政机关动辄委托下级执行本应由其执行的法定权限，使法定权限产生实质的变化，因此行政委托应当有法规的依据，采取委托法定原则，而不是委托意定原则。[21]我国立法采折中说。

1996年，提交审议的《行政处罚法（草案）》第十七条规定，经县级以上人民政府决定，行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚。有些代表提出，对决定委托的权限应当从严掌握，同时为进一步防止乱委托的现象，应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或者个人实施行政处罚。因此，建议将第十七条修改为：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”并增加规定，“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。（草案第十八条第一款）同时，在法律责任中作了相应的规定。[22]此后，全国人大常委会法工委还专门作出答复，进行再次强调。[23]

在行政处罚和行政许可领域之外，是否需要法律、法规和规章的规定，要根据具体的法律规定来判断。如，《行政强制法》态度更为严格，第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

本书认为，没有法定依据委托处罚的，可以成为行政诉讼中的被告，但并不意味着委托处罚合法。[24]《行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于《行政诉讼法》第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。从行政处罚法来看，没有法律、法规或者规章规定，实施的委托是无权委托，上述司法解释解决了原被告等问题，但实体上仍需要以后修订的《行政处罚法》为准。

（二）有合法合理的客观需要

行政机关应该遵守职责法定的要求。如果没有委托的客观需要，行政机关不应该将自己的事务委托给其他组织。《立法法》第六条第一款规定：“立法应当从实际出发……科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”《行政法规制定程序条例》第十一条规定，起草行政法规，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

（三）符合一定的消极条件

一是不能再委托。在民法中，再委托又称转委托，是指受托人经委托人同意或在紧急情况下，将委托人委托的部分或全部事务转由第三人处理，在委托人与第三人之间直接发生委托合同关系的行为。与民法中的委托不同，即使是经过委托人与受委托人合意，受委托组织仍然不能将行政执法事项再委托，再委托也被认为是无效的。这主要是为了防止行政权力被滥用。

本条规定，受委托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。《湖南省行政程序规定》第二十二条：“受委托的组织应当自行完成受委托的事项，不得将受委托事项再委托给其他组织或者个人。”尽管《行政许可法》没有明确禁止再委托，但对于公法而言，法律没有允许的，就是禁止的，同时，为了防止权力滥用，行政许可也不应允许再委托。

二是不能有利益冲突。受委托组织不能同时是相关领域的市场主体和社会主体，不能因受委托影响竞争秩序，产生利益冲突。

（四）地方性法规对部门法中执法主体可否作出某些调整规定

立法机关曾答复：《烟草专卖法》法律责任一章中规定了烟草专卖行政管理部门、工商行政管理部门对烟草生产和市场管理的分工，明确了工商行政管理部门对市场上违法行为的行政处罚权。因此，地方性法规不应规定工商行政管理部门将这部分法定职责委托烟草专卖行政管理部门行使。[25]

四、委托处罚事项的范围

委托处罚的主体是具有合法权限的行政主体。委托主体可以是法定的行政机关、法律法规授权的组织。同时，委托必须在委托主体的法定职权范围内，超出其职权范围的委托无效。

一是原则上并不是所有的行政权限都可以委托。但究竟哪些事项不能委托，哪些事项可以委托，我国行政法律没有作出明确的规定。本书认为，可以借鉴民法中委托的理论。在民法中，具有人身属性的行为不能委托他人履行。在行政法中，体现公法人主要职责属性的执法权、对人身财产权益侵害极大的执法权原则上不能委托他人行使。如，涉及人身自由的行政处罚权，行政强制措施权，行政立法权等也不能委托。

二是从行政管理的需要来看，具有附属性的行政权力可以委托。如，《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》规定：“区县行政执法机关可以按照现行法律、法规、规章和本决定限定的范围依法委托乡镇政府承担相应的行政执法职权，但重点限定在农村公共安全监管、市场秩序监管、人口资源环境监管领域中的部分具体事务性执法监管上，对于涉及面广、影响大、技术性强的执法事项暂不宜委托给乡镇政府。”“区县行政执法机关委托乡镇政府行使行政执法职权只限定于行政检查权、违法行为制止权、部分行政处罚权（指行政警告权和小额的行政罚款权）。”

对于行政执法中的一些纯粹事务性的行为，行政机关也可以委托其他组织代为执行。如，依照法律规定，对违章建筑、违法建设的设施、违法设立的标牌等需要强制拆除的，当事人无能力拆除的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行。再如，税款的代缴、公路的维护管理等。这类委托，不仅可以提高行政执法的效率，而且也比直接委托其他行政机关或者组织行使部分行政权力更具有可行性。

总的来讲，行政处罚委托事项范围，应该尽力限缩，而不是扩张，从而更好地贯彻职权法定原则。

五、委托处罚书

关于委托处罚书，原《行政处罚法》没有规定。但《行政许可法》第二十四条规定，委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。《湖南省行政程序规定》第二十一条规定：“委托行政机关与受委托的组织之间应当签订书面委托协议，并报同级人民政府法制部门备案。委托协议应当载明委托事项、权限、期限、双方权利和义务、法律责任等。委托行政机关应当将受委托的组织和受委托的事项向社会公布。”本书认为，无论是从委托双方的角度来讲，还是从当事人的角度来讲，委托处罚书都是必不可少的。关于委托处罚书，有以下几个方面需要注意。

一是委托书应为书面形式。委托处罚是行政机关之间的协议，考虑到协议是受委托方行使行政处罚权的依据，该行政处罚权的行使又影响到不特定的当事人，口头形式不仅很难查证，而且也不容易为当事人所了解和接受，更不能妥善约束委托双方，因此，委托书应为书面形式，口头委托的，应当认定为无效委托。

二是委托书的主要内容。主要内容包括：委托行政机关的名称、地址、法定代表人姓名，受委托组织的名称、地址、法定代表人姓名，委托的法律依据，委托的具体事项，双方的权利和义务，委托的期限，委托适用的区域范围，委托终止的法律事由等。有的委托书没有规定委托期限，不符合本条第二款的规定，应当在本法实施前补充完善手续。委托书应由委托行政机关和被委托组织的主要负责人签发，并加盖本单位印章。

三是委托处罚书应当以各种形式向社会公开。此举在于贯彻职权法定原则。委托处罚书变更了行政权力的行为主体，如果不实行政府信息公开，不仅受委托组织难以参与实际执法，而且当事人也会对其执法主体资格提出异议，消解执法效果。委托书公示应作为本法第三十九条规定的行政处罚事前公示的内容。

四是委托的终止。在委托行政机关行政处罚权被取消、受委托组织被注销或破产等情况下，委托自然终止。在此情况下，受委托组织的权利义务继受者、清算组织或者撤销该主体的组织等有义务采取必要措施，如，保存现有资料，对委托事务做善后处理等。

五是补充委托手续。本法修订前委托处罚没有公开委托书，或者委托书事项不全的，以及受委托组织人员没有行政执法人员资格的，需要在本法实施前尽快予以处理。对于没有法定依据委托的，应当予以清理，确需委托的，应当按法定程序处理。

六、委托处罚的法律后果

一是受委托组织以委托行政机关的名义开展执法活动，受委托组织实施行政执法行为带来的法律后果也由委托行政机关来承担，在引起行政复议、行政诉讼或者行政赔偿时，只能由委托行政机关充当被申请人、被告或者赔偿义务机关。但是，个别情况下，诉讼主体与责任主体并不相同。如，根据《中国人民银行法》第十二条和《支付结算办法》第二百三十九条的规定，商业银行受中国人民银行的委托行使行政处罚权，当事人不服商业银行行政处罚提起行政诉讼的，应当以委托商业银行行使行政处罚权的中国人民银行分支机构为被告。[26]

二是委托行政机关对受委托组织实施的行政处罚行为负责指导和监督，及时纠正其执法中存在的问题。受委托组织不能正确实施行政执法，或超越委托权限范围的，委托行政机关应责令改正；情节严重的，委托行政机关可以解除委托协议。受委托组织应当向委托行政机关定期报告自己的执法情况，并自觉接受委托组织的指导和监督。受委托行政机关的执法人员，必须经过相关法律知识培训，考试合格、取得行政执法资格者，才能上岗。

三是委托行政机关承担法律责任之后，可以在一定情形下追偿赔偿费用。《国家赔偿法》第十六条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”

四是委托行政机关是否还可以实施行政处罚。本条没有排除委托行政机关继续行使行政处罚权。根据本法第八十三条，具有行政处罚权的机关行使行政处罚是其义务。当然，之所以委托，原因是其自身无法实施。实践中，委托行政机关实施行政处罚的，应及时与受委托组织信息共享，避免重复执法。委托行政机关如果将其全部行政处罚权都委托，则本级政府应当在委托期限、实施情况等方面加强监督，行政处罚的本意是由“行政机关”实施处罚，不是由受委托组织实施处罚，不能把例外当常态。

七、委托处罚的监督

一是为了加强监督，委托处罚书可以向本级人民政府备案。

二是司法行政机关可以在本级人民政府领导下，对委托处罚监督，重点监督检查委托处罚书是否合法、规范、公开，是否存在再委托，受委托组织是否具备执法条件，受委托组织的行政执法人员是否具备执法资格，是否持证上岗执法，因委托执法而产生的法律责任是否合理承担，等等。除此之外，还应当统计、分析委托处罚中存在的共性问题，研究可能的解决对策，以进一步完善我国委托处罚的制度建设。

三是委托执法是权宜之计，条件成熟时，应回归行政机关执法。

法条关联

《行政许可法》第二十四条；《行政诉讼法》第二十六条；《国家赔偿法》第十六条等。

案例评议

益阳市生态环境局沅江分局、湖南桃花江游艇制造有限公司环境管理行政处罚案[27]

◆裁判要旨

《益阳市生态环境局关于明确生态环境行政审批及生态环境保护综合行政执法相关事项的规定》载明，在生态环境系统垂改过渡期，由益阳市生态环境局（委托单位）委托各区县（市）分局和支队（受委托单位）以市生态环境局名义实施行政审批相关事项和行使行政执法权，沅江分局意欲证明在2020年6月1日之前其对涉案违法行为具有作出行政处罚的职权。人民法院认为，该规范性文件不能反推沅江分局在2020年6月1日前即作出案涉被诉行政处罚决定时具有管理职权，沅江分局属于举证不能。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。依据湖南省生态环境厅办公室2019年5月10日发布的《湖南省生态环境厅办公室关于改革期间生态环境保护执法主体资格问题的复函》（湘环办函〔2019〕19号），一是新机构正式挂牌成立之前，县（市、区）环保局作出的行政处罚仍由其继续履行主体责任并执行到位。二是新机构正式挂牌成立之后，县（市、区）生态环境分局职能划转完成之前，辖区内的生态环境违法行为由县（市、区）生态环境分局查处，市州生态环境局指导。三是县（市、区）生态环境分局职能划转完成后，根据新“三定方案”明确的职责履职，即县（市、区）生态环境分局以上一级市州生态环境局名义执法，原县（市、区）环保局作出的具体行政行为涉及的相关责权，由市州生态环境局负责。根据以上规定，县（市、区）生态环境分局是否具有管理职权，从新机构挂牌成立、职能划转开始确定。根据在案证据，现场笔录、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书，均以益阳市生态环境局沅江分局的名义出具，并加盖了相应公章，即认定县（市、区）生态环境分局已经挂牌成立。因此，对涉嫌违反“三同时”的行为，应当以益阳市生态环境局名义进行查处，沅江分局以自己的名义作出案涉被诉行政处罚决定，不具有行政处罚职权，其作出行政处罚系超越职权。