前言

一、《行政处罚法》的制定修改情况

1987年，原国务院法制局开始着手分析、研究行政处罚在立法和执法实践中存在的问题。1989年，开始起草行政处罚条例。1990年开始起草行政处罚法。[1]1991年，全国人大常委会法工委行政立法研究组起草了行政处罚法初稿。1992年，全国人大常委会认为行政处罚直接涉及公民基本权利，需要上升为法律的形式来制定，于是将其列入立法计划。1995年，全国人大常委会公布了行政处罚法草案，1996年3月17日，八届全国人大第四次会议审议通过了《行政处罚法》。[2]制定《行政处罚法》，是我国行政法制建设中的一件大事，也是加强社会主义民主政治建设的一个重要步骤。《行政处罚法》的制定，对于规范行政机关有效地依法行政，改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会秩序和公共利益，保护公民的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，都起到了重要作用。

在最初的立法过程中，立法机关参考了德国、奥地利、前苏联、日本、我国台湾地区等立法实践。时任全国人大常委会法工委刘烈处长总结介绍的国外行政处罚立法的特点及趋势，许多都被我国立法所采纳，如采取统一的法典式制定行政处罚法、行政处罚分散规定在单行法、法定行政处罚设定权种类和处罚执行机关、法定处罚程序、行政处罚向“轻刑化”发展等。[3]

2009年8月27日，根据法律清理的要求，《行政处罚法》进行了第一次修改[4]，主要是调整了刑事责任、治安管理处罚条例的表述。2017年9月1日，根据改革文件的要求，《行政处罚法》进行了第二次修改，在第三十八条中增加一款，作为第三款：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”[5]这次调整对法制审核影响较大。

2021年1月，《行政处罚法》进行了第三次修改。此次修改从2018年启动，修改幅度较大，增加了22条，修改了50多条，删除了1条，修订草案经过三次审议，增加了行政处罚的概念、主观过错要件、赋权乡镇街道实施行政处罚，扩张了行政处罚的种类等。修订的指导思想：一是贯彻落实党中央重大决策部署，立法主动适应改革需要，体现和巩固行政执法领域中取得的重大改革成果。二是坚持问题导向，适应实践需要，扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度。三是坚持权由法定的法治原则，增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任，更好地保障严格规范公正文明执法。四是把握通用性，从行政处罚法是行政处罚领域的通用规范出发，认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序规则，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。[6]

需要注意的是，虽然《行政处罚法》规定了行政主体、行政程序、行政责任等，但其也有自己的弱点。《行政处罚法》有效实施的前提是单行法中的行政管理措施能被准确识别为行政处罚。除此之外，《行政处罚法》尚有不少制度亟待细化，甚至是否有必要制定配套行政法规，也值得进一步研究。

《行政处罚法》只是形成了一个小的制度体系，行政法的法典化对于整体提升依法行政的水平、补充法律漏洞、保护个人合法权益等至关重要。中国行政法法典化的背景是改革和开放，法典化是个划时代的大工程，比编纂民法典更加困难，如要启动编纂，这方面要做的工作还很多。

二、关于本书

本书的主要特点是实践性，其次才是理论性。

本书注重理论与实践相结合，坚持问题导向，全书共回答了数百个问题，采用的是法典评注的编写方法，以梳理、阐释《行政处罚法》的客观适用规则为中心，竭力回答已获悉的问题，重视立法、行政、司法实践甚于学说，重视通说甚于个人见解，重视国内法治甚于国外法治。[7]

在结构内容上，每章下面设置本章概要，逐条解释时，采用本条来源、立法演变、规范意旨、构成要件、法律效果、案例评议等逻辑顺序，不少条款设置“微言要义”，用法律谚语等短句提炼法条的精神实质。在法条适用部分，努力梳理关联法条、实务见解、学术见解，提出本书见解，并注重最小法律适用关键词的解读。案例主要使用最高人民法院、最高人民检察院公报案例、指导案例，以及行政执法、行政复议、行政审判等方面的经典案例。对于法律空白或者衔接不明确的部分，进行体系续造，提出自身见解。对于外国法的材料，着重从阐释法条的历史由来、补充不完全法条等角度使用。本书《行政处罚法》2021年修订要点已经在各章篇首作了概括，此处不作赘述。本书收录的法律规范截至2021年4月15日。

基于整体主义的治理理念，本书除了选择《行政处罚法》本身的资料外，还选择使用《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》等关联资料，同时还兼顾《民法典》《刑法》等领域的关联资料，以期还原真实世界的法律适用。

三、致谢

本书是我十余年来从事规范和监督行政执法制度设计、参与本次《行政处罚法》修订等工作的个人体会，但不代表所在单位观点。

写作是件辛苦事，是否写作本书，我下了很大决心。本次修法变动较大，在立法过程中，不断有地方、部门和理论界的同志与我当面或者通过电话沟通探讨，而推动贯彻实施《行政处罚法》也是职责所在，这些因素推动我最后决定写作本书。

写作让生活变得更快。人的一生非常短暂。写作本书的时间主要是夜晚、清晨，等待电脑开机的那一刹那，我经常回想起少年时代父母亲每天三四点钟就开始忙碌的日子，好生活都是奋斗出来的，希望本书能对读者有所裨益。写作期间，有一天回家后，发现孩子正静静地看本书的初稿，突然，他一扭头对我说：“爸！这个字错了！”那一刻，我有一点点心动，努力挤时间写书、努力追梦，也算行不言之教吧。他的侧影一直到现在还熨在我的心里。近几年来，工作和写作占据了我绝大部分时间，写作其实占用的是家人的时间，感谢父母、岳父母，感谢妻子，感谢姐姐姐夫、哥哥嫂子等，是他们让我成为一个幸福的人。

工作以后，领导和同事是我最好的老师。文稿改了几十稿后，领导和同志们经常还会找出“硬伤”，这种感觉一直让我如履薄冰。近两年，我感觉自己对法律理论、实践的认识逐渐有了一点升华，这些个人的“顿悟”，离不开领导和同志们的经年“点化”。感谢领导对我的培养厚爱和谆谆教诲，感谢同志们对我的关心、指点和帮助，感谢理论界和实务界前辈、同仁对我的提携、鼓励和支持，是他们让我成为更好的自己。

感谢宋华琳、曹鎏、苏苗罕、李洪雷、张红、骆梅英、潘波等理论界和实务界精英为本书提供了资料，是他们让本书更贴近理论和实践。

感谢中国法制出版社社领导的支持，感谢袁笋冰、刘晓霞等诸位编辑为本书的出版所做的努力和付出，是他们让本书更加规范、更加精致。

今年是恩师杨立新教授七十大寿，也是我和妻子跟随恩师杨立新教授学习二十周年，谨以此书恭祝恩师七十华诞！

由于时间仓促，认识有限，不足之处在所难免，欢迎大家批评指正。

---

[1] 汪永清：《行政处罚法适用手册》，中国方正出版社1996年版，第279页。

[2] 应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2017年版，第185页。

[3] 刘烈：《国外行政处罚立法状况》，《行政法学研究》1994年第1期。

[4] 《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》（中华人民共和国主席令第18号）。

[5] 《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定（含：检察官法、公务员法、律师法、公证法、仲裁法、行政复议法、行政处罚法）》（中华人民共和国主席令第76号）。

[6] 许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》（2020年7月3日）。

[7] 关于法典评注，国内的介绍参见贺剑：《法教义学的巅峰——德国法律评注文化及其中国前景考察》，《中外法学》2017年第2期。卜元石：《德国法律评注文化的特点与成因》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2020年第4期。朱晔：《日本民法注释的演变对中国的启示》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2020年第4期。朱庆育：《中国民法典评注写作指南》，https：//www.legal-theory.org/？mod=info&act=view&id=25298，中国理论法学研究信息网。