第十六条第一款 【内部事务信息】

行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。

◆解读

这是2019年4月15日修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》的新增条款。内部管理行为是行政机关为了顺利有效地履行其社会职能而对其内部各系统和关系进行的有意识的计划、组织、指挥、协调和控制的活动过程，有组织管理、人事管理、财务管理和物质设施管理等不同的层次和职能的分工。内部信息是行政机关内部的事务性、管理性信息，只对行政机关内部的工作人员产生影响，与一般公共利益无关，如行政机关内部奖惩、任免决定，机关内部关于午餐时间的规定等。内部信息是否属于政府信息，关键看行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在重合或者交叉。如果是重合的，内部信息应该属于政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息。本条例第二条规定的行政机关履行行政管理职能过程中的行为主要是指行政机关外部行政行为，而行政机关的内部管理行为则不属于行政机关履行职责的行为。因此，一旦内部管理信息与公共利益有关，成为行政机关履行职责中制作或者获取的信息，对行政相对人的合法权益产生实际影响，就属于政府信息，应当公开。对于不对外公开的内部管理信息或者行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开。行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，这些内部行文信息，只要是作为行政管理依据的，就应当予以公开。

内部信息主要包括：一是本机关内部管理信息，如领导成员廉洁自律情况、工作部署、内部财务收支情况、内部审计结果、公务员人事管理情况、考核奖励、收入、分配、福利待遇情况等；二是机关之间的联络信息，如工作联系与沟通、交流与指导等。内部管理信息应当实行内部公开，其豁免对社会公开主要是因其对公共利益不会产生实际影响，因此不予公开。

实践中，行政机关在作出政府信息公开答复时常常将信息界定为内部、过程性信息，这样的界定是否准确，内部信息和过程性信息如何区分，一直都是政府信息公开实践中的难题。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款的规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”故此，实践中将内部信息、过程性信息作为政府信息不予公开的豁免理由。新政府信息公开条例第十六条对内部信息和过程性信息作出更为明确的规定，即“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。由此，内部信息强调的是信息所涉事务的内部性，即内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息，对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督，公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。而过程性信息更加考虑信息时间上的阶段性，即过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息，对于此类信息不公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性。综上，内部信息强调的是“事务上的内部性”，可以不公开的原因是不直接涉及行政相对人的利益，行政相对人无须知晓。过程性信息强调的是“时间上的阶段性”，可以不公开的原因是该信息尚未完成和成熟，将有更为准确和确定的终局性信息涵盖前述过程性信息。

◆案例

蔡某敏与公安部政府信息公开案[29]

原告：蔡某敏

被告：公安部

2018年4月20日，被告公安部以蔡某敏为申请人，以上海市公安局为被申请人，作出被诉决定书，主要内容为：本案中，申请人申请公开其妻子两次拨打110的报警记录，申请人作为报警人的丈夫，在行政复议申请书中陈述了报警的事由、经过及有关内容，应当知晓其妻子报警内容，申请人多次向被申请人及所属分局申请政府信息公开不以获取所描述政府信息为目的，实质上是对被申请人110接处警的执法行为不服，对此申请人可以通过法定途径救济权利。申请人多次通过政府信息公开形式要求获取其已经知晓的报警信息，明显偏离政府信息公开的制度功能，不符合政府信息公开条例的立法宗旨，不具有需要保护的合法利益，不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，驳回蔡某敏的行政复议申请。

北京市第二中级人民法院认为，本案中，根据蔡某敏提交的起诉状记载，蔡某敏在对其爱人数次报警的时间、原因、内容均已知悉的情况下，向上海市公安局提出政府信息公开申请，要求公开“2017年8月25日16点13分10秒申请人爱人用手机183××××××××拨打110的报警记录”和“2017年8月30日11点30分23秒申请人爱人用手机183××××××××拨打110的报警记录”的信息。本院认为，申请公开已经知悉的信息的行为，并不符合政府信息公开条例第一条规定的立法宗旨。同时“110报警记录”亦不属于政府信息公开条例第二条所指的政府信息，而属于公安机关的内部管理信息，不属于行政诉讼的受案范围。因此，蔡某敏提起本案诉讼，缺乏通过行政诉讼可供保护的合法利益，既不符合提起行政诉讼的法定条件，亦不属于行政诉讼受案范围。对蔡某敏的起诉，应当裁定予以驳回。

顾某军与证监会不履行政府信息公开职责案[30]

上诉人（一审被告）：证监会

被上诉人（一审原告）：顾某军

2015年6月30日，证监会收到顾某军以信函方式提交的信息公开申请，申请公开的信息内容为《证券期货案件调查规则》的全文。同年7月31日，证监会作出被诉告知书，并于同年8月3日邮寄送达顾某军，顾某军于次日签收。顾某军不服，诉至一审法院。

一审法院判决责令证监会自判决生效之日起于法定期限内对顾某军的政府信息公开申请予以重新答复。

证监会不服一审判决提起上诉。

北京市高级人民法院认为，本案中，顾某军申请证监会公开《证券期货案件调查规则》，证监会以上述信息属于证监会内部管理信息为由不予公开，但《证券期货案件调查规则》已在国务院裁决案件中作为证监会主张其立案调查程序合法的依据，且该主张已得到裁决机关的支持。由此可知，至少《证券期货案件调查规则》中的相关程序规定已被作为对外执法的法律依据，不应属于内部管理信息的范畴。故证监会不予公开的理由在本案中无法成立，证监会应继续履行政府信息公开法定职责。鉴于本案存在调查或裁量空间，故证监会应对顾某军提出的《证券期货案件调查规则》的公开申请重新作出处理。综上，证监会在接到申请后所履行的政府信息公开法定职责不当，顾某军请求撤销被诉告知书的相关理由成立。判决驳回上诉，维持一审判决。

樊某林与国家广播电视总局政府信息公开案[31]

上诉人（一审原告）：樊某林

被上诉人（一审被告）：国家广播电视总局（以下简称原广电总局）

被上诉人（一审第三人）：中国网络视听节目服务协会

2017年6月30日，原广电总局收到樊某林通过电子邮件提交的11份政府信息公开申请，申请公开中国网络视听节目服务协会是否具有法人资格；中国网络视听节目服务协会章程及2016年年度工作报告；中国网络视听节目服务协会2016年接受、使用捐赠、资助的有关情况；通则的性质、制定的程序、是否经过原广电总局审查或经原广电总局备案、是否作为政府部门履行监管职责的依据及通则的有关法律、政策依据等信息。

针对樊某林要求公开中国网络视听节目服务协会2016年年度工作报告的申请，原广电总局于2017年7月10日向中国网络视听节目服务协会发出《征求第三方意见的函》，询问上述信息是否涉及中国网络视听节目服务协会的商业秘密，是否同意公开，并要求中国网络视听节目服务协会在同年7月19日前将意见书反馈给原广电总局。同年7月14日，中国网络视听节目服务协会答复原广电总局，其2016年年度工作报告涉及商业秘密，报告内容涉及个人隐私，不同意公开。2017年7月19日，原广电总局作出被诉告知书。樊某林不服，向原广电总局提出行政复议申请。原广电总局负责法制工作的机构于2017年8月23日收到樊某林的行政复议申请书，樊某林的复议请求为：确认被诉告知书违法，责令原广电总局重新限期作出信息公开告知。同年8月31日，原广电总局政策法规司向该局办公厅作出《行政复议答复通知书》，原广电总局办公厅于9月7日作出答复。2017年11月13日，原广电总局作出被诉复议决定，维持被诉告知书。樊某林不服，诉至法院。

北京市第一中级人民法院一审判决驳回樊某林的诉讼请求。

北京市高级人民法院二审认为，本案争议的焦点在于以下三个方面：

一是原广电总局关于“中国网络视听节目服务协会2016年年度工作报告”的答复是否符合法律规定。根据《互联网视听节目服务管理规定》第五条的规定，原广电总局是中国网络视听节目服务协会的业务主管机关，中国网络视听节目服务协会在原广电总局的指导下开展工作。《社会团体登记管理条例》（2016年修订）第二十八条规定[与《社会团体登记管理条例》（1998年修订）第三十一条规定一致]，社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。因此，原广电总局获取中国网络视听节目服务协会的“2016年年度工作报告”是依据该规定在履行业务指导职责过程中，对中国网络视听节目服务协会报送登记管理机关的年检材料进行初审时获取的，该初审行为仅是原广电总局从行业管理角度，对中国网络视听节目服务协会业务指导的体现。中国网络视听节目服务协会作为社会团体虽然有义务向业务主管部门报告工作，并接受监督，但业务主管部门对其进行行业方面的监督和指导的行为，实质为内部的管理和指导，在此过程中获取的中国网络视听节目服务协会“2016年年度工作报告”不是政府信息公开条例规定的行政机关应主动公开的政府信息，樊某林要求公开此项信息，不符合政府信息公开条例的相关规定。

二是原广电总局关于“中国网络视听节目服务协会2016年接受、使用捐赠、资助的有关情况”的答复是否符合法律规定。本案中，关于中国网络视听节目服务协会2016年接受、使用捐赠、资助的有关情况这一信息是否存在，国家广播电视总局主张未收到该信息，而中国网络视听节目服务协会主张其2016年未接受过捐赠、资助，双方的主张印证了上述信息客观上不存在的事实。樊某林亦无证据证明该信息实际存在且原广电总局已经获取。因此，原广电总局答复樊某林其申请公开的上述信息不存在，该事实清楚且符合法律规定。樊某林上诉主张“中国网络视听节目服务协会明确陈述其已向被上诉人报送过该信息，被上诉人也在法庭上认可收到过该信息”。但经核实，中国网络视听节目服务协会在庭审中称，报告中有接受捐赠项目，但没有数字，是空的表。原广电总局称有报备的需要，但2016年没有收到。由此可见，樊某林该项上诉主张缺乏事实依据，本院不予支持。

三是原广电总局政策法规司在行政复议程序使用其印章的行为是否构成违法。樊某林主张《行政复议延期通知书》中加盖原广电总局政策法规司印章无效。本院认为，根据行政复议法的规定，行政机关负责法制工作的机构负责行政复议工作，原广电总局政策法规司作为行政复议机构，在履行行政复议程序的具体工作中加盖其印章并无违法之情形，《行政复议延期通知书》依法送达，并告知当事人延期之事实，保证了樊某林在复议程序中的合法权益。且原广电总局认可被诉复议决定的作出经过延期程序，《行政复议延期通知书》具有相应法律效力。因此，对樊某林的该项主张，本院不予支持。判决驳回上诉，维持一审判决。

耿某与某省人民政府政府信息公开案[32]

上诉人（原审原告）：耿某

被上诉人（原审被告）：某省人民政府（以下简称省政府）

耿某向菏泽市政府邮寄政府信息公开申请，要求公开菏泽市中级人民法院王某、王某某的行政编制、级别、工资收入、职务调动情况及邮编、联系方式等信息。菏泽市政府受理后，作出非本机关政府信息告知书，认为相关信息不在该机关掌握范围。耿某不服，向省政府提起行政复议，省政府以王某、王某某的行政编制、级别、工资收入、职务调动情况、邮编、联系方式等信息，不是菏泽市政府所掌握的信息，菏泽市政府的书面答复符合法律法规及相关政策规定为由，决定驳回耿某的行政复议申请。耿某不服该驳回复议申请决定，提起行政诉讼。

某省高级人民法院经审理认为，菏泽市中级人民法院不是菏泽市政府的工作部门，菏泽市中级人民法院王某、王某某不是行政机关工作人员，菏泽市政府对其没有任免、培训、考核和奖惩的权力，因此耿某要求公开二人的行政编制、级别、工资收入、职务调动情况、邮编、联系方式等信息，不属于菏泽市政府在履行职责过程中制作或获取的信息。省政府以申请公开的信息不是菏泽市政府所掌握的信息，菏泽市政府所作出的告知书符合法律法规及相关政策的规定，决定驳回耿某的复议申请并无不当。遂判决驳回耿某的诉讼请求。

当前实践中有些申请人并非以获取政府信息为目的，而是意图利用政府信息公开申请权以获取党委、人大以及司法等机关的相关工作信息或人员信息，并借机提起行政复议或行政诉讼。此类情况实质上是对政府信息公开申请权的滥用，行政复议机关和人民法院均不应予以支持。

徐某元与某市公安局某分局政府信息公开案[33]

上诉人（原审原告）：徐某元

被上诉人（原审被告）：某市公安局某分局（以下简称某公安分局）

2016年12月23日，某市公安局某分局收到徐某元提交的政府信息公开申请，要求公开“公安机关审批徐某明户口于1999年9月15日迁入三泉路×××弄×××号×××室的审批报告”，某公安分局于当日向徐某元出具了《政府信息公开申请收件回执》，经审查，某公安分局于2017年1月3日作出编号为沪公静〔2016〕059的《告知书》，主要内容为：某公安分局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定答复徐某元，其要求获取的信息属于公安内部管理信息，不属于信息公开条例所指应予公开的政府信息。并于同日向徐某元送达。徐某元不服，诉至原审法院。

上海铁路运输法院一审驳回了原告的诉讼请求。

上海市第三中级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，某公安分局主张相关审批报告系公安机关内部管理信息，不属于信息公开条例所指应予公开的政府信息。则理应将该报告作为证据交人民法院审查。但某公安分局未向原审法院提交该证据。根据前述法律规定，应视为没有相应证据。且行政机关的内部管理信息一般是指与公共利益无关，其效力仅限于行政机关内部，不及于机关之外的信息。主要涉及行政机关内部人事、财务管理等与公共利益无关的事项。行政机关对外履行行政管理职责所产生的信息不属于内部管理信息的范畴。综上，原审判决不当，依法应予纠正。据此，判决撤销某公安分局于2017年1月3日对徐某元作出的编号为沪公静〔2016〕059的《告知书》，某公安分局应于本判决生效之日起20日内对徐某元重新作出答复。

徐某璞与某市审计局政府信息公开案[34]

上诉人（原审原告）：徐某璞

被上诉人（原审被告）：某市审计局

2016年7月14日，原告徐某璞通过EMS特快专递邮寄的方式向被告某市审计局提交《某市政府信息公开申请表》。2016年7月18日，被告某市审计局作出编号2016年第2号《某市审计局政府信息公开申请答复书》，主要内容为：“徐某璞：您好。我局于2016年7月18日收到您要求公开‘2014年进行的对天桥区检察长韩某离任经济责任审计报告的相关信息’和‘对历下区反贪局局长韩某进行的离任经济责任审计报告的相关信息’的申请。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》等相关规定，现答复如下：您申请公开的情况，我局于2016年7月12日已经答复。您申请公开的不存在。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》[35]（中办发〔2010〕32号）第一条、第十三条、第三十九条的规定，对党政主要领导干部的经济责任审计，是根据干部管理监督工作的需要，受组织部门委托，审计部门负责组织实施审计并按规定向组织部门提交审计结果，不属于政府信息公开工作的范围。特此告知。感谢您对审计工作的关心和支持。”原告徐某璞不服提出行政诉讼。

一审法院判决驳回原告徐某璞的诉讼请求。

山东省某市中级人民法院二审认为，上诉人于2016年7月14日向被上诉人某市审计局邮寄政府信息公开申请表，被上诉人收到后于2016年7月18日作出2号申请答复书并依法送达，答复程序符合政府信息公开条例第二十四条的规定且合法。

根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十三条的规定，领导干部的经济责任审计由组织部门提出委托建议，由审计部门实施。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十九条的规定，有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈至审计机关。经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案。据此，经济责任审计系为加强对干部进行监督管理需要，由组织部门委托，审计部门实施的责任审计，审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。审计结果并非审计部门在履行行政管理职责过程中制作或获取的政府信息。故，对于上诉人申请公开的“2014年进行的对天桥区检察长韩某离任经济责任审计报告的相关信息”，被告某市审计局作出的答复并无不当。被上诉人某市审计局在2号申请答复书中告知上诉人，其申请公开的“对历下区反贪局局长韩某进行的离任经济责任审计报告”的相关信息不存在，被上诉人某市审计局已经履行了告知义务，本案现有证据亦不足以证明某市审计局制作或获取上诉人所申请公开的上述信息。判决驳回上诉，维持原判。

吴某沛与某自治区金融工作办公室、某自治区人民政府政府信息公开案[36]

上诉人（一审原告）：吴某沛

被上诉人（一审被告）：某自治区金融工作办公室、某自治区人民政府

上诉人吴某沛因与某自治区金融工作办公室（以下简称自治区金融办）政府信息公开及被告某自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院2018年5月29日作出的（2018）桂0107行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。

原告向自治区金融办提交《政府信息公开申请表》，申请内容为：桂金办函〔2016〕150号《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易所规范整顿的监管函》（以下简称150号《监管函》）。被告自治区金融办于2017年11月27日向原告作出桂金办函〔2017〕1392号《政府信息公开申请答复书》（以下简称被诉《答复书》），内容如下：根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二点有关规定，经研究，你申请公开的150号《监管函》属于内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。原告不服，向法院提起行政诉讼。

另查明，150号《监管函》是自治区金融办于2016年2月29日为规范全区交易场所行业发展，妥善化解存量风险，防范新增风险，切实维护区域金融安全和社会稳定，建议南宁市人民政府对其辖区内两家交易场所有可能存在的违法违规经营等问题提出规范整顿的函告。

一审判决认为，原告吴某沛申请被告自治区金融办公开的内容，是150号《监管函》。而该150号《监管函》的作出机关为自治区金融办，相对机关为南宁市人民政府，属于两个行政机关之间的内部管理文件，并不会对原告吴某沛的权利义务产生实际影响。被告自治区金融办对该150号《监管函》不予公开于法有据，予以认可。判决驳回原告吴某沛的诉讼请求。

某自治区南宁市中级人民法院二审认为，本案中150号《监管函》是自治区金融办作为自治区金融行业的行政主管部门，在履行监督职责过程中就金融交易场所潜在的风险，建议南宁市人民政府对其辖区内相关交易场所有可能存在的违法违规经营等问题提出规范整顿，进行监管的函告。该函属于行政机关之间的内部管理文件，并不是依法履行职责对外发生效力的信息，对上诉人的权利义务并不产生实质性的影响。自治区金融办认为150号《监管函》属于内部管理信息、不属于政府信息公开范围，对上诉人不予公开并无不当。判决驳回上诉，维持原判。

刘某广与某市某乡人民政府不履行政府信息公开职责案[37]

原告：刘某广

被告：某市某乡人民政府

2018年12月28日，刘某广向某市某乡人民政府邮寄《政府信息公开申请表》，请求被告公开负责人关于信访接待日的具体时间与信访接待地点信息。某市某乡人民政府于2019年1月7日作出《某市政务公开办依申请政府信息公开告知书》（2019第1号），答复认为按照政府信息公开条例，其所申请信息不在信息公开范围之内，此信息属于内部管理信息。刘某广不服，于2019年2月1日诉至法院。

市人民法院认为，《信访条例》第十条规定，设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项，信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。故乡镇人民政府建立的行政机关负责人信访接待日制度中信访接待日和接待地点的信息属政府信息，应予公开。故某市某乡人民政府2019第1号告知书答复称该信息不在信息公开范围之内，属内部管理信息不当，应予撤销。本案中，庭审后某市某乡人民政府已向刘某广公开《2018年步云山乡领导接访日程表》，刘某广认可该信息系其所申请公开之政府信息，应认定某市某乡人民政府已改变原违法行政行为。现刘某广仍坚持要求确认原行政行为违法，本院予以支持。判决确认被告某市某乡人民政府于2019年1月7日作出《某市政务公开办依申请政府信息公开告知书》（2019第1号）的行政行为违法。

◆工作实务

申请公开某位省政府领导同志的个人工资

答复：本机关于2012年5月16日收到了您提交的政府信息公开申请。经审核，您申请公开的信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条所指的内部事务信息，依法不予公开。特此告知。

依申请公开副市长参观指导、调研活动的日程记录信息

A某通过邮政EMS以书面形式向B市人民政府提出政府信息公开申请，请求公开“B市人民政府副市长C某于××年×月×日前往D公司进行参观指导工作、调研活动的日程记录信息”。

本案中，A某以书面形式提出依申请公开，那么A某申请公开的内容是否属于一般意义上的政府内部信息？

政府信息公开条例第二条对政府信息的性质作出了界定。可见，政府信息是在行政权力运行的过程中形成的，与行政权力呈现出相伴相随、不可分割的关系，具有显而易见的行政性。

本案中，依据A某申请公开信息的内容表述，其想要公开的信息是副市长前往D公司参观指导、考察调研的日程记录信息，该信息实质上是公务活动中的行程计划性的信息，与行政管理职能没有法律意义上的关联性。

如前所述，申请人申请公开的参观指导、考察调研的日程记录信息，在属性上如同行政机关内部的人事管理、课题研究管理、设备维护管理的信息一样，系一种内部管理信息。

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于条例所指应公开的政府信息。可见，依照国办发〔2010〕5号文的规定，本案中申请人申请公开的信息内容不属于政府信息公开条例中规制的政府信息。

本案中，申请人申请公开的内容系一种内部管理信息，对行政机关之外的任何组织或个人不能产生肯定的或否定的法律效果。易言之，既不会消减他们的权利，也不会增加他们的义务，没有任何的外部效力。而政府信息是具备外部效力的，其外部效力来源于行政机关的履行职责行为。

综上所述，无论从政府信息公开条例中政府信息的行政性还是从外部效力性而言，行政机关的行政首长参观指导、考察调研的日程记录信息均属于依法不公开的政府信息。