三、工伤认定的程序规则

（一）工伤认定申请

1.提出工伤认定申请的主体

根据《工伤保险条例》的规定，申请工伤认定的法定主体包括用人单位、工伤职工或者其近亲属、工会组织。

工伤保险实行的是雇主责任原则，用人单位是工伤保险义务的承担者。因此，职工因工作受到事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病后，其所在单位应首先履行工伤认定申请义务。

申请工伤认定是职工的基本权利。但由于种种原因，工伤职工本人可能无力申请工伤认定，为了更充分地保障工伤职工行使权利，《工伤保险条例》规定了其近亲属也有权申请工伤认定。按照行政诉讼法规定的近亲属的范围，近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

工会作为维护职工权益的专门性群众组织，当职工遭受事故伤害或者罹患职业病时，如果职工的权益没有或者不能得到保障，工会组织应承担起为职工申报工伤的职责。

《工伤保险条例》对申请工伤认定主体的规定，充分体现了工伤保险保障受伤害职工工伤保险权益的目的，从多方面保障职工实现其权益，这也是工伤保险充分承担社会责任的宗旨的具体体现。

2.工伤认定的申请时限

不同申请主体，工伤认定的申请时限不同：

（1）对用人单位而言，申请时限为自事故发生之日或者由省级人民政府卫生行政部门确定的职业病诊断机构诊断、鉴定为职业病之日起30日内；有特殊情况的，经社会保险行政部门批准，可以适当延长。一般认为，提出工伤认定申请时限延长申请的，应当在事故发生之日或职业病诊断之日起30日内提出，社会保险行政部门批准延长的时间也应控制在30日之内。

为了督促用人单位及时向社会保险行政部门提出工伤认定的申请，对用人单位逾期未提出工伤认定申请的，在此期间发生的工伤保险待遇等有关费用由该用人单位负担。对“在此期间”，国家并没有明确规定。实践中存在三种不同的观点（由图示说明）：

如果某工伤事故发生于2019年3月15日（A），由于2019年3月共31天，那么30日期满的时间就是2019年4月14日（B）。我们现在讨论的是无论是工伤职工本人、近亲属、工会组织，还是用人单位都没有在30日内提出工伤认定申请的情况。设C为单位或个人提出工伤认定申请日期时间点，D为社会保险行政部门工伤认定申请受理时间点。第一种观点认为，“在此期间”应为A、B之间，因为《工伤保险条例》只是规定了用人单位在工伤事故发生后的30日内没有提出工伤认定申请的责任期间，该期间就应该为30日而不应该有超过30日的可能。第二种观点认为，“在此期间”应为A、C之间，因为C时间点为单位或个人申请日期，无论是个人还是用人单位，只要在此时提出工伤认定申请，就履行了工伤认定申请的义务，责任期间应为包括30日后迟滞的期间。第三种观点认为，“在此期间”应为A、D之间，因为D为社会保险行政部门的受理时间点，提出工伤认定申请的C时间点只是“提出申请”，还有一个受理的过程。笔者同意第三种观点。在工伤认定申请过程中，申请人提出申请的材料如果不完整或社会保险行政部门在书面告知补正材料的情况下，社会保险行政部门有一个最长15日的材料审核期限，C、D之间可能是1—15日，只有在社会保险行政部门对工伤认定申请材料审核合格的情况下，才能视为用人单位提出了工伤认定申请，用人单位的责任期间应该为发生事故之日至受理日的A、D期间。需要说明的是，C、D时间点可能在E之前，也可能在E之后。

（2）对职工个人、近亲属、工会而言，工伤认定的申请时限为事故伤害发生之日起或者是被诊断、鉴定为职业病之日起的1年内。

对用人单位的申请时限要求较短，主要是为了加强对用人单位安全生产工作的监管，便于有关证据的搜集与分析，尽快查明事情的真相，及时保护职工的合法权益。而对个人的申请时限作较长的规定，主要是为了充分保证工伤职工申请工伤的权利。

3.工伤认定申请的受理机关

《工伤保险条例》规定，工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。第十七条规定，职工发生工伤事故伤害或者按照《职业病防治法》规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请；应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。

根据上述规定，工伤认定应由统筹地区的社会保险行政部门作出。直辖市实行工伤保险基金全市统筹，但工伤认定应由区级（相当于地级市）社会保险部门作出。省级社会保险部门不直接承担工伤认定的具体工作。

《工伤保险条例》规定工伤认定应当由统筹地区的社会保险行政部门作出，主要有以下考虑：一是工伤认定是一种具体行政行为，需要有关的行政部门负责。在我国，负责社会保障工作的行政部门是社会保险行政部门，从事工伤保险的具体管理的单位是社会保险经办机构。为了建立相互监督制约的机制，《工伤保险条例》将工伤认定的权力授予了社会保险行政部门而不是经办机构。二是工伤认定部门的层次与工伤保险基金的统筹层次相一致。“以支定收、收支平衡”是工伤保险基金的一项独特基本原则，工伤保险管理的各个环节是一个有机整体，工伤认定是工伤保险待遇支付的前提条件。为了便于工作的衔接和管理，《工伤保险条例》规定工伤认定工作由统筹地区的社会保险行政部门作出。

4.提出工伤认定申请需要提交的材料

工伤认定主要实行书面审查，因此工伤职工所在单位、职工个人及其近亲属、工会组织申请工伤认定时，应该提交全面、真实的材料，以便社会保险行政部门准确、及时地作出工伤认定。根据《工伤保险条例》及《工伤认定办法》的规定，申请工伤认定应当提交下列材料：

（1）工伤认定申请表。工伤认定申请表是工伤认定的基本材料，包括事故发生的时间、地点、原因和职工伤害程度等基本情况。通过申请表，认定机构能够对所在单位、职工本人、工伤事故或者职业病的现状、原因等基本事项有一个简明、清楚的了解。工伤认定申请表统一样式由人力资源和社会保障部制定。

按照规定，工伤认定申请表应当包含以下项目：单位名称、法定代表人、单位地址、职工情况（姓名、性别、年龄、出生年月、身份证号码、联系方式、家庭地址、工种或岗位、事故发生时间、事故类别、伤害部位、诊断时间、接触有毒有害物质的时间、职业病名称、伤害程度、伤害简要经过）、事故单位意见、工伤职工或者其家属的意见、工伤认定机构的意见等。

属于下列情况应提供相关的证明材料：

职工死亡的，提交死亡证明；

在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，提交公安部门的证明或者其他相关证明；

因工作外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，提交公安部门的证明或者相关部门的证明；

上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，提交公安机关交通管理部门或者其他相关部门的证明；

在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，提交医疗机构的抢救证明；

在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的，提交民政部门或者其他相关部门的证明；

属于因战、因公负伤致残的转业、复员军人，旧伤复发的，提交《革命伤残军人证》及劳动能力鉴定机构对旧伤复发的确认；

发生事故下落不明的，认定因工死亡应提交人民法院宣告死亡的结论；

对因特殊情况，无法提供相关证明材料的，应书面说明情况。

（2）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。劳动关系证明材料是社会保险行政部门确定工伤认定对象资格的凭证。我们认为，劳动合同是最规范的劳动关系证明，是用人单位与职工之间存在劳动关系的法定凭证。从20世纪80年代中期开始，我国对各个企业实行劳动合同制度，《劳动法》《劳动合同法》对劳动合同的订立、履行或变更、解除和终止作了具体的规定。目前，各类企业已经普遍实行劳动合同制度，但在部分私营企业、个体工商户中，还比较多地存在不签订劳动合同的现象。在没有劳动合同的情况下，有关单位或者个人可以提供能够证明事实劳动关系的材料，但须经社会保险行政部门认可（领取劳动报酬的证明、工作证、服务证、工友同事的书面证明等）证明该事实劳动关系的存在。否则，只能根据《劳动争议调解仲裁法》等法律法规的规定由劳动人事争议仲裁机构、人民法院来确认劳动关系。

实践中也有观点认为，在工伤认定程序中，社会保险行政部门具有认定受到伤害的职工与用人单位之间是否存在劳动关系的职权。

（3）医疗机构出具的受伤后的诊断证明书，或者职业病诊断机构（或者鉴定机构）出具的职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。对于医疗诊断证明需要把握两点：一是出具诊断证明的医疗机构。一般情况下应是与社会保险经办机构签订工伤保险服务协议的医疗机构，特殊情况下，也可以是对事故伤害的职工实施急救的非协议医疗机构。二是出具职业病诊断证明的医疗机构，应当是用人单位所在地或者本人居住地的、经省级以上人民政府卫生行政部门批准的承担职业病诊断义务的医疗机构。

工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当当场或者在15个工作日内以书面形式一次性告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补充材料后，社会保险行政部门应当受理。社会保险行政部门受理或者不予受理的，应当书面告知申请人并说明理由。

5.工伤认定申请中举证责任的分配

在工伤认定中，不可避免地存在单位与职工之间的争议，职工认为是工伤，用人单位可能不认为是工伤。在这种情况下，谁来承担举证责任呢？一般的诉讼中，实行的是“谁主张，谁举证”的原则。这一原则对一般的诉讼主张是合适的。但是，工伤认定不适用这一原则。这是因为在用人单位与职工之间，单位处于管理者的位置，职工对单位具有依附性和从属性，与职工有关的许多文书、文件是由用人单位拟订并由其保管的，如职工花名册、工资支付凭证等，而工伤认定中的纠纷，往往涉及这些材料的举证。如果按照“谁主张，谁举证”的原则，那么职工个人的许多主张，都不可能得到充分的证明，这样会导致职工权益受损。因此，为了保护职工作为弱者的合法权益，在发生工伤认定方面的争议时，实行举证责任倒置，即由用人单位承担举证责任。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”

（二）工伤认定中的调查核实

社会保险行政部门受理工伤认定申请后，应首先对申请人提供的申请材料进行书面审核。在书面审核过程中，可以通过对当事人提供的材料进行分析，电话询问有关人员、与当事人面谈等方式，对申请材料所提供信息的真实性、全面性作出判断。如果申请人提供的材料真实、准确，并且能够说明自己的主张，社会保险行政部门可以据此作出工伤认定决定。经书面审核后，如果发现申请人提供的材料及相关证据不能支持或不能在一定程度上支持自己的主张，社会保险行政部门就需要对申请所涉及的单位和个人进行调查核实，以确定哪些证据可以采信，哪些证据不能采信，被调查的用人单位、工会组织、医疗机构、有关人员等应当协助，如实反映情况并提供相应的证据。如果经认定机构实地调查后，用人单位与职工有不同的主张，并且各自提供的材料和证据都不足以支持自己的主张，此时应由用人单位承担举证责任。如果用人单位提供的证据不足以推翻职工所提供的证据的，社会保险行政部门可以根据职工提供的材料及证据作出工伤认定决定。

社会保险行政部门在进行调查核实时，应注意以下几点。

一是所进行的调查应当是必需的。实际工作中确实需要对某些证据进行核实的，才进行调查。对申请人提供的符合国家有关规定的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书不再进行调查，诊断证明书或诊断鉴定书不符合要求的（关于职业病的诊断证明书或诊断鉴定书的格式，卫生行政部门有规定和要求），社会保险行政部门可以要求出具证据部门重新提供。

二是调查核实应当合法。社会保险行政部门工作人员进行调查核实，不能干扰被调查单位的正常生产、工作秩序，而且应由两名以上人员共同进行，并出示执行公务的证件。对在调查过程中知悉的有关单位商业秘密及个人隐私予以保密，并为提供情况的有关人员保密。

三是依法行使职权。社会保险行政部门进行调查核实时，可以行使下列职权：根据工作需要，进入有关单位和事故现场；依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员；记录、复制与工伤认定有关的资料。对拒不协助社会保险行政部门对事故进行调查核实的，由社会保险行政部门责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款。

四是必要时可以委托调查核实。社会保险行政部门经书面审核后，认为需要进行调查核实，而自己去调查核实又很困难的，如对职工因工外出期间受到的伤害进行调查，可以委托其他统筹地区的社会保险行政部门或相关部门进行调查核实。需要指出的是，社会保险行政部门依据被委托部门调查核实的证据作出的工伤认定决定，由该社会保险行政部门负责。

（三）工伤认定决定的作出时限

《社会保险法》《工伤保险条例》《工伤认定办法》都对工伤决定的作出时限进行了规范。按照《工伤保险条例》的规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或其近亲属及该职工所在单位。社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。对工伤认定的时限作出规定，既可以及时有效地保护职工的合法权益，有利于保证社会的稳定，又能够提高社会保险行政部门的工作效率，避免工伤认定工作久拖不决。与原劳动部《企业职工工伤保险试行办法》[2]规定的7日审核期和不得超过30日的延长期相比，《工伤保险条例》关于工伤认定时限的规定更切合实际，有利于认定机关审慎、周密地开展审核工作，提高工伤认定工作的质量。要指出的是，工伤认定时限的起算时间为受理工伤认定申请之日，即申请人按规定完整提交申请材料之日，工伤认定申请人提交材料不完整的，应从提交完整之日起开始计算。

（四）认定工伤决定书或不予认定工伤决定书的格式要求

1.认定工伤决定书应当载明下列事项：

（1）用人单位全称；

（2）职工的姓名、性别、年龄、职业、身份证号码；

（3）受伤部位、事故时间和诊治时间或职业病名称、伤害经过和核实情况、医疗救治的基本情况和诊断结论；

（4）认定工伤或者视同工伤的依据；

（5）不服认定决定申请行政复议或者行政诉讼的部门和期限；

（6）作出认定工伤或者视同工伤决定的时间。

2.不予认定工伤决定书应当载明下列事项：

（1）用人单位全称；

（2）职工的姓名、性别、年龄、职业、身份证号码；

（3）不予认定工伤或者不视同工伤的依据；

（4）不服认定决定申请行政复议或者行政诉讼的部门和期限；

（5）作出不予认定工伤或者不视同工伤决定的时间。

无论是认定工伤决定书还是不予认定工伤决定书均应加盖社会保险行政部门工伤认定专用印章。

（五）送达

《工伤保险条例》和《工伤认定办法》对作出工伤认定的时限和认定决定的送达作了规定，即社会保险行政部门应当自作出具体行政行为之日起20个工作日内以书面方式送达；送达对象包括工伤认定申请人、工伤职工（或其近亲属）和该职工所在单位，并抄送社会保险经办机构。工伤认定决定是工伤职工是否享受工伤保险待遇的依据，也是当事人对认定结论申请行政复议的依据。当事人能否收到该决定，事关各方面利益及相关方面的责任。因此，工伤认定决定应当以书面方式送达，即工伤认定法律文书的送达按照《民事诉讼法》有关送达的规定执行。

《民事诉讼法》就法律文书的送达方式作了如下规定。

1.直接送达

直接送达，是执行送达任务的工作人员将应当送达的诉讼文书，直接交付给受送达人签收的送达方式。送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。法律文书以直接送达为原则，直接送达是最基本的送达方式。以下情况都属于直接送达：

受送达人是公民的，应当由本人签收；本人不在的，交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。

2.留置送达

留置送达，是指受送达人拒收诉讼文书时，送达人把诉讼文书留在受送达人住处的送达方式。留置送达与直接送达具有同等的效力。

根据《民事诉讼法》的规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书时，送达人应当邀请有关基层组织或者其所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，将诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。适用留置送达应当注意以下问题：一是向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签名或者盖章，拒绝签名或者盖章的，适用留置送达。二是受送达人有诉讼代理人的，人民法院既可以向受送达人送达，也可以向其诉讼代理人送达。受送达人指定的诉讼代理人为代收人，法院向诉讼代理人送达时，适用留置送达。三是调解书应当直接送达当事人本人，当事人本人因故不能签收的，可以由其指定的代收人签收。受送达人拒绝签收的，不适用留置送达。当事人拒绝签收调解书，说明调解书送达前当事人反悔，调解书不发生法律效力。

3.邮寄送达

邮寄送达，是指人民法院或其他国家机关直接送达有困难时，将诉讼文书附送达回证交邮局用挂号信寄给受送达人的送达方法。挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。挂号信回执上注明的收件日期与送达回证上收件日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。

邮寄送达方式简便易行，但是，这种送达方式应当是在上述送达方式不能实施的情况下，才能采用的。最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（法释〔2004〕13号）第九条规定，有下列情形之一的，即为送达：

受送达人在邮件回执上签名、盖章或者捺印的；

受送达人是无民事行为能力或者限制民事行为能力的自然人，其法定代理人签收的；

受送达人是法人或者其他组织，其法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室的工作人员签收的；

受送达人的诉讼代理人签收的；

受送达人指定的代收人签收的；

受送达人的同住成年家属签收的。

4.公告送达

公告送达，是指人民法院或其他国家机关以公告的方式，将需要送达的法律文书的有关内容告知受送达人的送达方式。无论受送达人是否知悉公告内容，经过法定的公告期限，即视为已经送达。公告送达有如下要求：一是公告送达是在受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的情况下，适用的一种送达方式。二是公告的法定期限是60日。自公告之日起，经过60日，即视为送达。三是公告的方式。可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。四是公告的内容。公告送达起诉状或者上诉状副本的，应当说明起诉或者上诉要点、受送达人答辩期限以及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应当说明出庭地点、时间以及逾期不出庭的后果；公告送达判决书、裁定书的，应当说明裁判的主要内容，属于一审判决的，还应当说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。

采用公告送达的，应当在案卷中记明公告送达的原因和经过，并将情况附卷备查。

除以上四种送达方式外，还有委托送达、转交送达。委托送达，是指受诉人民法院直接送达诉讼文书有困难时，委托受送达人所在地人民法院代为送达的方式。转交送达，是指在特定情况下，不宜或者不便直接送达时，法院将诉讼文书通过受送达人所在单位转交的送达方式。