第一章 行政执法程序

第一节 行政执法

一、行政执法的界定

对行政执法可以从以下四个角度界定：

一是从行政与立法的关系角度来看，行政执法是指行政机关实施法律、法规及规章的活动。这种界定，把行政决策、行政规划、行政裁决、行政指导、行政调解、制定行政规范性文件等活动都概括其中。

二是从行政与司法相对的角度来看，行政执法是指行政机关依据法律、法规和规章实施的直接影响行政相对人权利义务的行政行为，又简称执法。行政裁决、行政指导（强制性行政指导）、行政调解包含其中。司法，即司法机关依据法律、法规，或者参照规章办理诉讼案件的行为。

三是从行政机关实施的抽象行政行为与具体行政行为的角度来看，行政执法是指行政机关依法作出的直接影响行政相对人权利义务的行为，或者对行政相对人的权利义务行使和履行情况进行监督检查的行为。这种界定与第二种界定相类似。

四是从行政执法与行政立法、行政司法相对的角度来看，行政执法是指行政机关为实现行政管理的目的，直接针对单方行政相对人所作出的具有强制力的影响其权利义务的行政决定。

我们比较赞同从第四个角度来对行政执法进行界定。即行政执法，是指行政机关（包括法律、法规授权的组织，下同）依据法律、法规、规章，针对单方的具体的行政相对人作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认、行政检查等具有强制力的影响其权利和义务的行政行为。这样界定行政执法是基于三个方面的原因：

一是不管从世界范围，还是从我国的行政实践来看，由于行政职能的广泛性和复杂性，行政权是最具扩张性的权力。西方特别是美国尽管严格实行三权分立的政治制度，但其行政职能也不断向立法、司法领域进行扩张。我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予行政机关领导和管理的事务非常广泛，为了实现行政职能，法律法规又赋予了行政机关多种组织实施行政职能的权力和职责。如对重大事项的决策权、立法权以及制定其他规范性文件权，解决纠纷的行政调解权、行政裁决权以及行政复议权、行政执法权、行政监督权等。因此，我们不能把行政机关实施法律、法规的所有活动都统归为行政执法。

二是目前无论是理论界还是行政实务界，虽然没有达成高度共识，但从上述第四个角度对行政执法进行界定的占据绝对优势。从党和政府的官方文件中也可窥见这种观点。如2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有如是表述：“明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。”2018年12月5日国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》同样也有如是表述：“‘三项制度’在各级行政执法机关全面推行，行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行为得到有效规范……”

三是行政执法与其他行政行为相比较有其特性。行政执法是行政机关针对具体的行政相对人作出的决定，而行政立法、制定其他规范性文件则是针对抽象的行政相对人制定的需要得到普遍遵守的规范；行政执法既针对特定的人又针对特定的事，而行政规划等只针对特定的事；行政执法的实施主体是单方的，实施对象也是单方的，而行政裁决、行政复议等的对象则是双方的，即具有“两造”；行政执法具有强制性，而行政指导、行政调解等则无强制性。因此，将具有上述共同特性的行政行为归为行政执法，有利于对行政执法进行深入研究，以及立法时进行共同规范。