（二）科学立法：树立公民对法律的信仰感

法律意识的形成不仅要树立法律的权威，它还需更为深刻的精神内涵和价值要求，那就是大家所服从的法律是良法。

法学属于人文社会科学，它不像自然科学那样可以量化，既不能透过实验过程的观察，也不能凭借测量或计算来回答和解决，法律难以做到数学上的证明及客观上的精确测量。所谓“科学立法”主要体现在三个维度：科学理念、科学内容、科学方法。

1.科学理念

马克思曾经说过，立法者在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。[16]

那么，立法者如何才能准确地表明和记载经济关系的要求？马克思的观点是“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。[17]

显然，这里所说的“表述法律”，就是要求立法者像一个自然科学家一样，在法律中准确地表述社会关系的现状和发展方向，即社会关系的客观规律。

规律是事物的内在的客观必然性，不因人类发现、认识与否而普遍地发挥作用，也不因时间、地域、民族等的不同而有所差异。规律是一种客观存在，不以人的喜好和意志为转移，既不能被创立，也不能被消灭，只能被发现。

法律作为一种社会规范，是对社会关系的反映，立法者要对社会关系作出规范，必须准确认识、把握和反映社会关系的客观规律，不能随意地创造，必须受客观规律的影响和制约，不符合客观规律的法律终究会被淘汰。

检验一项立法是否科学，首要的标准就是，是否具备科学理念，是否尊重科学，进一步说就是在多大程度上尊重和体现它所调整领域社会关系的客观规律。所以，科学立法，就是不能超越社会、经济的发展规律，不能盲目制定不合实际、无法实施的法律，就是要把符合规律的东西，把通过实践证明是好的做法固定下来。不顾客观规律，超越社会发展的承受程度，不考虑社会成本都是不科学的立法。

立法在反映和体现客观规律的同时，还必须遵循法律体系自身的内在规律。我国法律体系的内在规律包括三方面的内容：第一，在法律体系的内部，通过划分立法权限，用不同位阶的法调整和规范不同领域的事项。第二，宪法具有最高的法律效力，下位法不得抵触上位法，法制的内容是统一的。第三，不同位阶、不同门类的法，应当保持协调性、系统性、逻辑性，避免法律体系的混乱、冲突和失调。立法贵在衡一，法度不齐，则守法者惑。

科学立法就是应遵循法律体系的完整统一、协调衔接、内在和谐，只有符合法律自身的内在规律，才能有效地规制社会生活、调整社会关系，建构起理想的社会秩序。

认识和把握规律，取决于立法者的认识条件和能力。尊重和反映规律，取决于立法者的责任和智慧。衡量立法活动在多大程度上属于科学立法，有两个重要标准：一是对规律认识、把握的程度。二是对规律尊重和反映的程度。在对待规律和法律的关系上，我们既不能过分夸大立法者的创造作用，认为创制法律可以不顾规律，也不能否认立法者的创造作用，认为规律可以直接地生出法律来。

2.科学内容

按照《立法法》的规定，立法必须科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。可见，科学立法就是要妥善解决好权利与义务、权力与责任之间的关系。

党的十八届四中全会的决定明确提出，“要把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程”。[18]据此，检验一项立法是否科学，一个非常重要的标准就是是否科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，是否科学合理地规范国家机关的权力与责任，是否符合公平正义精神。

关于权利之间的关系，必须坚持权利平等原则，任何组织，任何个人都不能有任何特权，必须统筹兼顾好不同社会群体、不同阶层之间的利益诉求。关于权利与权力的关系，必须以公民私权利保障为重点，对公权力进行必要的规范、制约和监督，保持权利和权力之间的平衡。关于权利和义务的关系，权利和义务必须对等，有义务必有权利，义务来源和从属于权利。关于权力与责任的关系，应树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法必追究”的观念，坚持权力与责任相统一的原则，做到权力与责任紧密挂钩，权力与利益彻底脱钩。

在对国家机关权力与责任的规定方面，应当注意赋予某一国家机关的某项权力时是否符合我国宪法规定和体制要求，是否符合基本的改革方向，是否符合基本的人权保障需要，是否存在部门利益、部门保护以及地方利益、地方保护的情况。既要避免重权力、轻责任，特别是只有权力、不承担责任的情况，也要避免过于强调国家机关责任而忽视其权力的情况。

科学立法还涉及很多历史的、现实的具体问题，要区别情况，具体问题具体分析。在改革发展的过程中，很多社会关系的发展变化具有不确定性、不稳定性，客观上增加了科学立法的难度。既不宜过于依赖经验，使立法滞后于改革，也不宜片面强调立法的超前和引领。既要准确预见未来的发展走向，用立法引领改革，又要理性认识和敬畏改革，避免立法草率盲动。

必须理性对待风俗习惯、民族、宗教、地区差异。中国是一个有悠久历史文化传统的大国，风俗民情、文化传统等因素在社会生活中具有很大影响，立法时不能回避或轻易改变这些历史遗留因素，不宜简单地用“规律”等认识来干预宗教和民族问题，而应当予以充分尊重。不宜简单地统一划线，简单地用一种“科学标准”去提出要求，而应当因地制宜，充分考虑各种合理差异的存在。所以，科学立法实际上也是一个实事求是，从实际出发的态度问题、认识问题。

3.科学方法

科学的内容由何而来？一定是民主。所以，科学立法和民主立法不可分离。

法律，从本质上讲是分配和协调各种社会利益，是不同利益主体之间的博弈。因此，通过立法对利益调整，必须进行理性的沟通与平衡，必须体现和保障各利益主体不同的正当利益，进而达成共识，达成各方均能接受的方案。没有民主的立法程序，就很难有科学的立法内容。所以，必须建立和完善一套最有利于多数人表达意志和利益的民主程序，程序越民主，多数人的意志和利益就表达得越充分，立法的内容就越接近科学。

立法是否科学，一个重要的环节还要看立项是否科学。

立项是立法工作的源头，立项工作做得科学，立法项目的合法性、必要性、可行性、前瞻性、合理性等问题研究得越充分、透彻，立法质量就越高。

实践中，不少地方和部门在编制立法规划时，凭领导喜好决定法规立项，一些部门在法规立项中主观随意性较大，这必然损害科学立法目标的实现。所以，科学立法的本意是实事求是，从地方实际出发，所谓科学，就是结合本地区自然条件、社会经济条件，围绕本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，尽量充分掌握第一手的、最原始的、最真实的信息，进行充分的调查、研究、论证，抛弃一切违背科学的主观立法、随意立法、任性立法，真正制定出具有地方特色的可操作的、管用的法律。

立法是难度较大的程序性、技术性工作。党的十八届三中全会提出：健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。[19]党的十八届四中全会又明确要求，健全立法协调机制，开展立法协商，充分发挥各方面力量在立法协商中的作用，探索立法中重大利益论证咨询机制，探索立法中公众意见采纳情况反馈机制等。这些都为科学立法指明了方向。

从完善立法的程序讲，有必要制订立法的技术和程序规范，从立法活动的各个环节设定科学的质量标准，统一指导和规范各级立法机关。

因此，科学立法，就是从拟订立法规划、制定立法计划到条例草案的起草、调查研究、征求意见、审议、表决等各个环节都有科学的细化标准，并能采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证等形式和方法，通过健全和完善多数决制度、审级制度、统一审议制度、联组会议、辩论制度、重大问题的事先协调和请示报告制度等，为科学立法提供依据和保障。

立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。法是治国安邦之利器。所立之法要立得住、行得通、真管用，必须科学立法，若立法先天不足，质量不过关，会直接影响到法律意识的形成。