第一章 我国食品违法犯罪及案件查处现状

第一节 我国食品违法犯罪防治现状及存在问题

一、我国目前的食品违法犯罪防治体系

1．我国食品安全法律体系初步形成

近年来，我国对食品安全问题重视程度日益提高，政府制定并实施了一系列旨在保证食品安全或者与之相关的法律法规，为我国食品质量安全的监管工作奠定了法律基础。经过长期的建设完善，我国食品安全法规体系日趋完善，取得很大成绩。目前形成了以《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）、《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）、《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）等多部法律为主导，《食品卫生行政处罚办法》《食品卫生监督程序》等有关食品安全的专门规章为主体，以及诸如《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）等法律法规中有关食品安全的相关规定和国务院各部委出台的规章、最高人民检察院和最高人民法院的司法解释等组成的食品安全法规体系。

现有的关于食品安全的法律法规虽然数量较多，但大多数都是不同部门在不同时期制定和颁布的部门立法、分段立法、分散立法，单个法律法规调整范围较为狭窄。部门间在制定法律之初大都没有经过充分的协调与沟通，这样难免会出现上位法与下位法之间、平行法之间互相交叉、重复、衔接不紧，甚至是相互矛盾、严重冲突的情况。而《食品安全法》实施时间较短，其统领协调作用又尚未充分显现出来。所以，导致了目前我国食品安全法律法规体系总体上缺乏协调性。此外，由于我国《食品安全法》颁行的时间并不算长，加之我国地域及风俗习惯的多样化，这使得各地的立法难度大大提升，目前配套法律规章滞后的问题仍然突出，在《食品安全法》中大量存在着诸如“具体管理办法由国务院规定”“具体管理办法由省、市、自治区人大常委会依法制定”等规定，使得许多具体问题得不到充分解决。

2．“三位一体”的集中监管模式

（1）食品安全治理行政执法体制的变革。我国也与外国一样，经历了以部门监管为主，发展为多部门分段监管，不同的是现在发展成了“三位一体”综合性的监管模式。

1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》明确规定各级卫生行政部门负责食品卫生监督工作，卫生行政部门所属县级以上卫生防疫站为食品卫生监督机构，执行国家食品卫生监督的职责。1995年正式颁布实施的《食品卫生法》，将食品卫生监督职责调整至县级以上卫生行政部门，并赋予卫生行政部门8项食品卫生监督职责，质量技术监督部门开始介入食品安全监管领域图。这时期的食品监管由卫生行政部门承担，监管的方向以食品卫生为主。

2004年9月1日，国务院文件《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）的发布，确定了我国的食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节监管，质检部门负责食品生产加工环节监管，工商部门负责食品流通环节监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2009年实施的《食品安全法》，进一步明确了各部门的监管职责，确立了一个以食品安全风险监管为基础的科学监管体制，进一步完善了食品安全体制图。分段监管将食品安全监管的范围从食品卫生扩大到食品安全的各个环节。但这种多头管理体制的弊端主要表现为分工过细，职能重叠，各部门缺乏统一协调和统筹规划，使很大一部分力量在相互依赖、推诿中消耗掉，很难实现真正意义上的“无缝衔接”。

2013年的“全国两会”上批准了国务院机构改革和职能转变方案，成立了国家食品药品监督管理总局（以下简称食药监总局），全面负责食品安全监管。食药监总局的成立，标志着我国在食品安全监管领域“九龙治水”局面的结束，新的食药监管系统形成。

新成立的国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节中的食品、药品安全统一监管。与此同时，新的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全的风险评估和食品安全标准的制定；农业部则负责农产品质量安全监督管理。这样，国家卫生与计生委、农业部、食药监管总局“三位一体”的监管构架初步形成。[1]最终形成对食品安全管理的改善。

一是在日常监管中，新的食药监部门可以更好地整合食品药品监管的行政资源、技术资源、信息资源，一方面可以围绕特定的监管目标、监管重心、监管事项，更好地统一调配监管资源，更有效率地查处食品药品市场中的违法行为；另一方面也能减少食品药品市场中守法者的守法成本，减轻被监管者的负担。二是随着食药监总局与公安部建立行政执法和刑事司法工作衔接机制，《食品安全法》可诉性缺失、与《刑法》衔接不畅的情况得到改善。[2]三是食品安全监管体系的变动，促进我国的食品安全法律法规体系的完善。食品安全监管体系的建立完善是循序渐进的过程，而法律法规体系的日益完善也会反过来影响食品安全监管体系，形成良性循环。如食品安全监管体系的变动促进对《食品安全法》进行配套修改。

但“三位一体”的集中监管模式并没有彻底解决我们食品安全监管方面的缺陷。新成立的国家食药监总局并没有实现所谓的“无缝”监管，只是统一了生产和流通环节（不包括商务部管理部分），将原先过于分散的监管主体进行了部分合并，并未涉及标准制定、进出口监管、特殊商品许可等部分。[3]中国的食品生产企业历来具有多、小、散的特点，并且在未来很长一段时间内仍将保持着这一特点，中国食品安全的管理和改革必须考虑现状。中国的农产品来源分散且情况复杂，目前想把农产品的管理全部一步纳入食药监总局统一的管理链并不现实。而对于其他部门来说，改革是个渐进的过程，涉及很多方面，目前来说，也很难把食品安全监管的所有部门全部纳入统一管理链。

此外，2014年10月，中共十八届四中全会强调，要大力推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生等领域推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。一线食药监管与执法部门开始了新一轮的大幅变革，多部门合并的“三合一”或“四合一”模式迅速铺开，且名称和内设机构五花八门，互不相同。在这一轮改革中，精简机构、充实一线的“关口前移”“预防为主”的理念为各地普遍接受，也在一定程度上节约了编制，但多部门、多行业的合并执法，能否保证食药监管的专业性、有效性？食药监管力量是否会明增暗减？诸如此类的质疑与观望也在制约着此轮改革的进展与效果。

（2）食品安全治理公安执法体制的变革。由于我国施行“行政——刑事”双元执法模式，多年来，大量食品违法行为由上述食药行政执法部门先行处置，涉嫌犯罪的，才移交公安机关。不过，此前公安机关并未有专设机构处理、侦办这类案件，一般由治安、刑侦、经侦等部门具体承办。但随着食品犯罪的高发，食品安全形势日益严峻。为了有效防治这种手段恶劣、危害严重的新型犯罪，自2008年起，全国各地公安机关开始主动探索食品案件侦办专业队伍的建设。自此，一个公安机关中的新警种——“食药警察”队伍迅速崛起。

目前，全国绝大部分省（自治区、直辖市）都成立了“食药警察”专业队伍。这些机构虽然名称、人员、职责、级别等建制不一，但总体上，可大体分为两类：一类为“总队下设支队”式，即在省级公安部门单独成立“食品药品犯罪侦查支队”，这种类型又可细分为以北京为代表的经侦总队下设食药支队、以天津为代表的刑侦总队下设食药支队和以湖南为代表的治安总队下设食药支队等三种模式（目前，湖南模式在全国居多）；另一类为“省厅专设总队”式，这种类型又可细分为以辽宁为代表的“食品药品犯罪侦查总队”、以山东为代表的“食品药品与环境犯罪侦查总队”和以重庆为代表的“打击假冒伪劣商品犯罪侦查总队”等三种模式。“食药警察”的成立和各地多样化的发展，标志着我国食品安全治理进入了一个新阶段。目前，食药警察队伍的工作运转整体呈良好态势，有力遏制了食药犯罪的蔓延。

3．监管制度

（1）建立食品安全“黑名单”制度。近年来，食品安全事件频发，食品安全已成为公众关注的焦点。2013年，国务院批复了国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提出要建立最严格的食品药品监管制度，落实食品安全举报机制，建立黑名单制度等。“黑名单”是美国FDA完善的执法规制系统中的一环。美国FDA的行政黑名单制度有强制性禁止和非强制性禁止两种形式。强制性禁止是指违反法律、法规，在食品问题上被判处重罪的人员，被永久性驱逐出行业。非强制性禁止是指严重违法的自然人，最高可判处5年禁止期。我们也仿照美国建立了中国的“黑名单”制度。2013年12月，食品药品监督管理总局公布了《食品药品安全“黑名单”管理规定（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。各省也纷纷制定《食品药品安全黑名单管理办法（试行）》。“黑名单”制度相比于直接惩罚或管制，增加了食品企业违法的信用成本和社会成本。

（2）初步建立食品风险评估机制。2009年施行的《食品安全法》强调要想从根本上消除食品安全事故隐患，必须从食品本身下手，在有毒有害食品还未造成损害前下手进行规制，也就是《食品安全法》确定的“未雨绸缪”式规制。《食品安全法》第11条规定，“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素进行监测”。第13条、第14条规定，“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和无理性危害进行风险评估”。“……通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织检验和食品安全风险评估”。食品风险评估机制与以往的事后处罚机制相比更具有前置性、主动性和有效性，转变了过去“事先许可、事后抽检、出了事故再处罚”的传统监管方式，大大降低了食品安全事故发生的可能性。2015年修订的《食品安全法》进一步突出要强化全程风险防控，对食用农产品种植养殖以及食品生产加工、贮存、运输、销售、餐饮服务等各环节补充、强化相关制度，加强风险分级管理。

（3）食品可追溯机制的探索。我国食药可追溯制度建设最早始于2004年初，国家有关部门进行了不遗余力的推动。当年4月，国家食药监督总局联合八大单位启动了全国肉类食品可追溯制度的建设项目；6月，国家条码推进工程办公室在山东省潍坊市寿光和洛城的蔬菜基地实施“蔬菜安全可追溯性信息系统研究及应用示范工程”;9月，国务院颁布了《进一步加强食品安全工作的决定》，明确了建立农产品可追溯制度的任务；12月，为响应中央号召，北京市和河北省农业厅联合启动了“进京蔬菜产品质量溯源制度试点项目”，以统一的包装、条码和标签等对河北的六块蔬菜供应地进行了规范。

此后的十余年中，各地继续接力进行了深浅程度不一的食品可追溯机制探索。2005年9月，北京市顺义区启动了蔬菜分级标准和条形码追溯系统，消费者可以通过农业局的查询系统查询到蔬菜的各类信息；同年，济南市也启动了食品安全信用体系建设的工作；2007年，在北京双井家乐福超市，我国首个采用全国通用标识可追溯的系统开始试点，消费者可以通过扫描条形码了解商品产地、生产者、供应商和原材料等多种信息；2008年奥运之年，为确保奥运食品的安全，北京启动了奥运食品可追溯系统，采用了GPS和自动控制等现代化技术，实现了奥运食品“从农场到餐桌的全面监控”，为以后国家层面的追溯机制建设提供了宝贵经验。此后的若干年中，浙江、江苏和广东等多个发达地区相继开展了食药可追溯机制建设的试点工作，中国电子监管网、国家食品安全可追溯平台等监管服务系统也渐次完成。不过，总体来看，虽历经十余年发展，我国食品可追溯机制建设仍远未成熟、难以乐观。因此，为切实构建“从农场到餐桌”食药监管机制，于2015年10月1日实施的新修订的《食品安全法》第39条再次强调，要“建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全”。但如上所述，总体上，目前我国的食品可追溯机制建设尚存诸多难题，可谓任重而道远。

二、我国大陆地区食品违法犯罪防控存在的问题

1．治理食品犯罪方面的法律法规不完善

从食品犯罪防治法律规制体系看，我国在治理食品犯罪方面的法律法规不完善、食品安全标准落后且不统一。

（1）食品犯罪防治法律体系尚未形成。相对于美国以《联邦食品、药品和化妆品法》为核心的食品犯罪防治法律体系，我国以《食品安全法》为核心法律的食品犯罪防治法律体系远未成形，同时由于我国行政执法和刑事司法二元并行体制客观限制，在刑事司法领域该法更是难称核心。

（2）食品犯罪防治法规规章等配套制度规定缺乏。食品产销各个环节都要有相关的立法或规章落实，实现对各个环节的全程有效的法律规制和监管，这样才能保证对食品犯罪进行源头治理、流程监控和犯罪预防等，尽管我国也逐步建立起食品安全“黑名单”制度、食品安全飞行检查制度等，但是执行范围和力度还存在较大的提升空间。

（3）缺少统一、先进的食品安全标准。我国食品安全标准体系呈现出层级之间、地域之间标准不一现象，不利于保障食品安全，也增加了食品犯罪防治工作难度，同时，食品安全标准更新滞后，存在大量的食品安全监管的盲区。

（4）食品犯罪在刑法体系的归属有待调整。食品犯罪在刑法体系中主要归属于危害市场经济秩序类犯罪之下，与目前全球食品犯罪防治发展趋势相背离，应在刑法规制中更多关注食品犯罪行为对社会公众健康的危害性，在食品犯罪有关的立案、举证责任、行为定性等方面出台有关的司法解释进行适当调整。

2．食品犯罪的监管模式尚待完善

（1）我国食品安全监管机构存在职能分散、打击力度不足的问题。我国目前负有食品安全监管职责的部门有食品药品监管部门、工商部门、农业部门、卫生部门等，监管职权中也存在重叠、交叉现象，职责划分上模糊不清，不同部门在具体监管食物中往往出现推诿和相互掣肘的现象，造成有的情况无人监管，有的情况重复监管，导致资源的浪费和内耗。尽管2013年以后，食品药品监管机构改革大踏步推进，但是实际结果并不尽如人意。

没有实现完全的“无缝”监管主要体现在以下几点：第一，农产品质量安全监督管理和生猪屠宰由农业部负责。有学者认为农业部的主要任务是发展，其次才是监管，农业部用于监管的人力物力投入都比较少，监管机构相比其他部门来说较不成熟。目前食品问题多在源头上，而源头监管仍放在食药监总局之外。第二，与食品相关的产品（如食品包装容器、餐具洗涤剂等）的生产管理仍然由国家质检总局负责，而其行政许可由原卫生部承担，将随卫生部并入卫计委。第三，商务部负责拟订促进餐饮服务和酒类流通发展规划和政策，食药监总局负责餐饮服务食品安全和酒类食品安全的监督管理。[4]

（2）食品药品行政监管系统改革推进缓慢，地方行政监管机构改革路径混乱。2013年3月22日，国家食品药品监督管理总局正式挂牌成立以后，地方的食品药品监督管理体制改革也开始逐步推进，经过2年的改革尝试，实践中的各级食药监管机构改革多走向市场监管模式，但其中各地具体的整合方式存在差异，也有地区继续保持食药行政监管系统的独立性。

以上四类食药监管机构改革模式还不是目前我国各地食药监管机构改革的所有模式，实践中有的省份在省一级维持食品药品监管系统，但是在地市一级有的地方设立专门的食药监管机构，有的地市整合成立市场监管机构，而在县区一级的改革形式就更加难以一一罗列了。出现这种现象也与各地的人员、编制、资金等具体条件有关，但是纷繁复杂的改革模式与迟迟不能落地的统一改革方案，也容易影响食药行政人员的工作积极性。某种程度上，三级食品药品监管系统应该是最符合改革初期设想的模式，但是在实践中，多数省市不具有专门人员、机构、资金等优势基础条件，通过对工商、质监、食药监管等部门进行整合，有利于基层执法资源的聚合，但是也降低了食品药品行政执法的专业性。在这种情况下，以深圳市为代表的统分结合的食药与市场监管改革模式也不失为一种有益的探索，但是总体上看，我国食品药品行政监管系统改革依然存在较大的问题。

根据中央部署，2015年地方政府食品安全监管体制改革基本结束。据统计，全国独立设置食品药品监管部门的地（市）、县（市）分别为82%、42%。全国前500个食品产业大县单设食品药品监管机构的仅为48%[5]。2017年全国人大对食药监管体制改革情况进行了调研，总体来看，食品安全监管体系初步形成，但多种体制并存出现的多头管理、政令不畅、业务能力下降等问题较为突出，严重影响食品安全监管效率及监管能力提升，与党中央提出的“建立权威、统一的监管体制”的要求，尚存差距。[6]

（3）专职警务力量面临困境。近年来，我国各省市相继建立了专司打击食品药品领域犯罪的警务力量，简称“食药警察”。“食药警察”有望在全国得到推广。但建立“食药警察”，面临着诸多需要妥善处理的问题：

一是职责界定不清。当前我国食品药品违法犯罪的处置程序是卫生行政部门行使监督监察权进行行政检查。如违法行为不构成犯罪，则对违法行为进行行政处罚；如违法行为构成犯罪，则移交给公安机关，再由公安机关介入进行调查。“食药警察”成立后，是仍遵循以前的规定，只负责侦查办理刑事案件；还是只要涉及食品药品安全的案件都归其办理，就成为一个新的问题。

二是部门归属不明。与食药监管机构稽查局的职责划分存在问题。首先，食药监管局内部成立稽查局，查处违法犯罪活动，与“食药警察”的职责存在重合之处。另外还存在二者之间的行、刑衔接问题，例如，行、刑衔接过程中的证据认定是否一致、证据时效等。其次，联合执法活动影响“食药警察”履行自身职责。面对恶劣的执法环境和执法力度不足的现状，行政机关寻求警察的联合执法具有客观合理性，但“食药警察”的专职性决定了其应该负责食药领域的刑事案件，联合执法将在一定程度上影响“食药警察”履行自身职责。

三是技术水平低。“食药警察”的工作具有较强的专业性，但当今“食药警察”仍存在技术层面的问题：首先，技术水平低下。食品药品犯罪案件在侦查取证过程中对技术方面的要求较高，如食品案件中的添加剂、原料加工等侦查活动，不仅要求警察具备丰富的办案经验，更需要完备的食品专业鉴定知识和硬件设施。其次，与专业鉴定部门的合作不够畅通。有时警察收集到证据，自身无法鉴定，机构内部又没有专门的鉴定部门，就需要求助于专业的检测机构，这又引发新的问题，如机构之间需要沟通协调、案件办理期限与检测期限不一致、证据的时效性丧失等。再次，专业人才的缺乏。各地“食药警察”队伍主要是从治安或经侦等其他警种中抽调人员组成的，缺乏食品药品领域的专业技术人才，这严重影响了“食药警察”在现场处理案件的能力。

四是监督制度不健全。目前，各地“食药警察”队伍以组织内部监督为主，外部监督相对不足。各地警务公开的程度不一，大部分队伍信息公开范围与覆盖面过窄，缺乏接受外部监督的自觉性，需要建立有效的外部监督制度体系。[7]

3．食品安全监管制度不完善

（1）黑名单制度实施存在缺陷。一是对违法企业和生产经营者的管理机制不够完善。在国家食品药品监督管理总局公布的《食品药品安全“黑名单”管理规定（征求意见稿）》中，违规情节严重，受到责令停产停业、吊销许可证、撤销批准证明文件以及法律法规规定的其他严重行政处罚的生产经营者和责任人员才纳入黑名单的范围。对于那些直接处以吊销许可证等严重处罚的企业，由于已经退出市场，黑名单的信用约束和后续管理几乎不再起任何作用。而对于那些存在违规行为却没达到“情节严重”的企业，黑名单不能发挥出社会监督和信用约束的作用。

二是缺乏对地方政府贯彻实施“黑名单”的考核。近年来，我国食品安全标准及法律法规在国家层面上不断完善，然而在地方实施却存在“刀子嘴，豆腐心”的情况。在黑名单规定中，地方食药局负责对本行政区域食品药品安全“黑名单”的管理工作，其中包括对违规企业行政处罚、信息公开、后期监察和数据库管理等。尽管该规定对地方食药局的相关工作进行了界定，然而并未明确提到如何对地方政府开展黑名单制度的工作进行考核和激励。特别是在一些食品工业占地方经济比例较大的地方，地方政府出于对当地就业、税收等多因素的考虑，很可能出现对黑名单制度执行力度不够的情况，进行地方保护。

三是对小企业约束不足。目前，我国10人以下的小企业、小作坊占食品生产加工企业总数的60%，虽然市场占有率仅约9.3%，却成为我国食品安全问题的多发点和监管的难点。由于我国食品小企业多而分散的特点，一方面仅靠政府行政监管显得力不从心，另一方面小企业、小作坊由于进入和退出市场成本低，黑名单制度的声誉机制几乎不能对其发挥作用。因此，黑名单制度在目前的形势下，主要适用于具有一定规模的食品企业，适用范围存在局限性。

四是难以解决食品安全源头问题。国家食品药品监督管理总局出台的黑名单制度不能直接管控农业生产，而源头问题却是食品安全监管不可回避的问题。养殖业抗生素的使用，蔬菜类农药残留，瓜果类植物激素的使用，粮食类化肥使用等问题都会影响食品原材料的质量。经过大部制改革，国家食品药品监督管理总局整合了过去国家工商局、质量监督检验检疫局、商务部的食品安全职责，源头问题留给了农业部管理。考虑到我国存在2亿多农户、76万家农产品和投入品生产经营企业，分散的生产经营方式和落后的生产技术成为把控好源头问题的制约因素。尽管大规模企业是黑名单制度实施的重点对象，然而企业在被曝出问题时往往将责任推卸给农业生产者，因此在执法过程中容易出现食品企业责任不清的情况。如何明确企业责任，通过黑名单制度的作用倒逼企业加强对上游生产的管控值得进一步探讨。[8]

（2）食品风险评估机制不足。我国食品风险管理目前存在的不足主要包括：①我国各级食品安全风险管理相关部门之间往往缺乏有效的沟通渠道，目前没有形成明确的数据共享机制；②缺乏对企业强制进行食品风险信息公开的制度实施，造成企业食品风险分析信息透而不明；③我国食品原材料产地大部分在农村，对粮食、蔬菜等农产品实施大范围的信息采集，以及对这些信息的处理和发布缺乏相应的依据和标准，缺乏对农产品进行风险评估实施细则如风险评估的种类、范围评估的时间及评估的单位等；④广大消费者仍然缺乏权威可靠的食品安全信息获取通道，微信、微博和社交网站等主要消息传播途径缺乏规范，以讹传讹情况时有发生，可能造成“宁可信其有”的恐慌心理。[9]

（3）食品追溯机制建设滞后。新《食品安全法》明确建立最严格的全过程监管制度，进一步强调食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任；建立从田间到餐桌的全链条监管，让问题食品无处藏身。新法规定，食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营企业采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。食品可追溯机制建设是在互联网时代保障食品安全、发挥外部监督的创新之举。目前，我国的食品可追溯机制建设极不完善且发展极不均衡。因食品监管基础薄弱、产销“散户”居多，食品可追溯机制建设显著滞后，且东西部地区发展差异巨大，效果远未理想。

4．食品犯罪社会共治体系不完善

当前我国已在法律上确立食品安全社会共治的原则，2015年4月24日颁布的《中华人民共和国食品安全法》提出了社会共治的理念，并明确了不同主体的责任，食品安全社会共治社会主体目前包括食品生产经营者、政府监管部门、食品行业协会、新闻媒体、任何组织或者个人、检验检测机构等科研单位六方。但从原则到实践仍需要一个发展过程。我国已有的治理体制、机制和社会环境仍存在诸多问题与困境，主要表现为以下几个方面。

（1）传统监管思维导致政府职能转变不到位。由于长期受到传统的政府本位行政监管思维模式的影响，政府监管部门权力边界不清，行政垄断依然存在，忽视市场调节作用，缺乏引入第三方参与意识，面对新形势、新任务和消费者日益增长的食品安全需求，政府部门的监管显得力不从心，效率低下。

（2）社会力量薄弱，共治主体发展不均。现有治理体系过于注重政府与企业的关系，忽视、弱化了其他相关主体的存在，造成社会其他组织（媒体、消费者和第三方组织）发展不足，这已成为制约构建食品安全社会共治体系的巨大障碍。目前社会组织参与食品安全社会共治的能力普遍较弱，积极性与主动性不足。其中第三方社会组织是食品犯罪防治的政府机构和食品企业之间、食品企业与社会公众之间保障食品安全和防治食品犯罪的重要缓冲地带。第三方社会组织涵盖了广泛的组织类型，如具有第三方独立性质的检验检测机构，包装成企业类型的职业打假组织，食品安全和食品犯罪防治学术研究机构，专门从事食品安全和技术研发的营利性组织等。民政部登记的全国性社会组织共2326家，其中组织名称含有“食品”的仅10家，约占民政部登记的全国性社会组织的0.43%, [10]在北京市民政局注册登记的社会组织共10406家，组织名称含“食品”的共有35家，仅占到全部社会组织的约0.34%，其中组织名称含“食品安全”的仅有3家，分别是北京市西城区食品安全协会、北京市海淀区食品安全协会，且主办单位都是区政府食品安全监督协调办公室，唯一的民办非企业单位是北京一家食品安全技术研究院。在我国巨大的食品生产和消费市场面前，在当前严峻的食品安全形势面前，单靠这样单薄的社会组织力量还难以起到明显的共治效果。媒体既体现为传统的平面媒体，也体现为各类立体媒体，除了具有公众媒体属性的媒体组织以外，还包括当前快速发展且形式多样的各类自媒体方式。食品安全、食品犯罪问题长期是社会舆论关注的热点问题，涉及食品犯罪的消息总是能够在社交网络得到快速传播，舆论也的确能够起到监督作用，但是受对食品类错误信息的辨别能力所限，社会舆论有时也容易引起对于食品安全的过度恐慌。

（3）信息交流不畅，缺乏长效机制。随着《食品安全法》和《政府信息公开条例》的实施，各地食品安全监督抽验数据、行政处罚案件信息公示已陆续推行，但传播的广度和有效性有待提高，与公众对食品安全信息的需求相比仍有较大差距。信息不透明、不对称，缺乏互动沟通是目前必须着力解决的关键问题。

三、我国大陆地区食品犯罪防控的完善

（一）进一步完善食品安全法律体系

要本着维护社会公众身体健康和生命安全的原则，以人为本，遵循立法和食品安全科学规律，依托现有法律法规体系，以现代食品犯罪防治体系重视风险预防、重视源头治理、重视国际合作等理念，完善现代食品犯罪的法律控制体系。

1．继续完善我国食品犯罪防治的法律法规体系

2015年《食品安全法》确立了我国食品安全监管的一些基本原则，设立了一些符合当前现代食品犯罪防治理念的基本内容，比如确定食品召回制度、可追溯制度、食品安全问责制度，建立全程监管等。但是，由于缺少配套细则，很多内容没有得到落实或实践中执行效果不佳，而且，无论从理论层面还是从具体内容层面，该法距离上升为一部食品犯罪防治基本法还颇有一段距离。完善的食品犯罪防治法律法规体系应包括一部统筹食品犯罪防治各基准方面的基本法律，多部支撑该基本法律的单项法规，符合该基本法律、适用于地方食品犯罪治理特殊情形的地方性法规，有关食品犯罪防治的部门规章和地方政府规章以及规定细节性问题的各类管理条例。同时，在立法中还要具有食品犯罪防治的国际视野，注重在食品犯罪防治立法体系建设上借鉴国际先进立法经验和做法，提高食品犯罪防治法律法规的覆盖面，做到系统化、专业化和精细化的食品犯罪防治立法。

2．建立规范的多层次食品安全标准体系

食品安全标准水平是衡量食品安全状况的重要指标，也是食品安全监管和食品犯罪防治主体履行职责的重要依据。风险预防性是一项标准的灵魂，及时更新则是标准体系的生命。目前我国现行有效的食品安全国家标准共有675项。而我国的食品安全标准体系，则包括了国家标准、地方标准、行业标准、企业标准等，由于食品行业的快速发展，很多时候会出现地方和行业标准新于、高于国家标准。更新和确立标准是建立在科学的食品安全风险评估制度基础上的，在完善我国食品安全标准体系的过程中，要及时对陈旧落后的标准进行风险审评和清理整合，对新确立的食品安全标准的科学性和有效性进行跟踪评价，对评估结果及时反馈以根据实际情况不断进行调整和修改，同时积极参与全球食品安全标准体系的制定，以不断提高我国食品安全水平，在国际竞争中取得先机。

3．强化食品安全刑事保护，提高食品犯罪成本

长期以来，我国食品安全方面的立法中所确立的所谓“惩罚性赔偿”，与美国食品安全方面的“惩罚性赔偿”的力度差距甚远。而在食品犯罪的刑事打击中，由于我国采取罪过责任原则，要求行为人在主观上具有食品犯罪的故意，即“明知”二字，不利于对食品犯罪进行有力打击，难以起到威慑作用。反观美国在食品犯罪中采取的严格责任原则，对食品犯罪的打击主要考察对社会公众造成的健康危害和风险威胁，极大地提升了食品犯罪的违法成本。食品安全的刑事保护应更多地关注食品犯罪对社会公众健康的危害性，其本质上是危害公共安全的行为，而且，食品行业本身面向不确定的多数人进行食品供应的特点，也使其具有对社会公众健康的潜在高风险性。因此，应考虑在食品犯罪防治领域引入严格责任制，或提高对过失食品犯罪行为的打击力度，提升食品犯罪防治法律的威慑力。

（二）优化我国食品犯罪监管模式

1．深化地方机构改革，强化基层行政执法力量

进一步完善国务院和各级人民政府食品安全委员会办公室的角色和职能，做好食品犯罪防治体系顶层设计，使食品安全保障职能各部门之间的分工清晰，各司其职，相互配合。从食品安全行政监管机构改革方面来看，如果能够单纯从保障食品安全、防治食品犯罪角度出发，建立完整的省、市、区三级食品药品监管系统是最符合改革预期的方案，但是由于实践中行政编制、资金、机构、人员等因素的限制，地方食品安全行政监管机构的改革方向还是以组建市场监管局（所）为主，这样必然会牺牲一部分执法队伍的专业性，这样，进行食品安全行政监管队伍的规范化、专业化就更有必要了。人员是一支队伍的基础，队伍规范化，实质上就是人员规范化。应重视食品安全行政监管队伍的专业化，不断提升食品安全监管业务素质和法律素养，充实基层食品食药队伍，尤其是加强城郊、农村地区等食品安全监管薄弱地区食药监管基层所、队建设。

2．规范食药警察制度，提升案件侦办能力

在统一机构、明确权限的改革背景下，“六种模式”下的食药警察仍显出各自为政的混乱和不足。鉴于食药犯罪猖獗、行政执法不力的治理现状，我国当前亟须建立一支全国统一的专职食药警察队伍，以提升队伍合力、提高打击效果。

公安部作为国家层面的刑事案件侦办机关，应尽快组建“食品药品犯罪侦查局”，并以“五品一械”中的食品、药品为重点，内设“食品犯罪侦查处”，科学合理确定机构名称、人员配备、组织机构、职责任务等，为全国各级食药警察队伍的建立确立标杆与方向。

在国家层面的专门机构成立之前，主导此项工作的治安局亦应对各地食药犯罪侦查机构的设立加强规范和引导，为日后这一新警种的同步发展奠定基础。其次，各地食药犯罪侦查的专门力量，也应积极加强自我能力建设，广辟案源、提升自身素养、加强各地间的信息沟通与交流，为将来全国统一的食药警察建设积累经验、营造氛围。当然，在食药警察的设置上，从顺畅监管、促进“两法衔接”等角度出发，也有学者建议，可仿效海关缉私局的设立模式，将食药警察设立在我国各级食品药品监管局之中，与现有的稽查力量合并，形成新的食药犯罪打击力量。但从目前中央政策倾向和食药警察发展态势、打击效果来看，后一种方案尚难以实现。[11]

（三）完善食品安全监管制度

1．食品安全的全程分级监管

（1）监管过程实行全程监管。“从农田到餐桌”这一横向的监管过程需要建立一个纵向四级的监管体制。我国经历了2013年的改革后，进一步理顺了中央层级的食品监管体制。未来发展过程中，基层行政执法机构改革的拓展与深化，应为改革的重点和难点。

在2013年中央食品监管机构合并统一后，地方食品监管机构改革大部分落后于国家要求，还未完成机构整合任务。为此，其一，鉴于我国各地经济社会发展不均衡、食药安全形势不一的现实情况，各地改革可根据中央“三定”改革方案，结合本地实际需要，因地制宜，制定符合执法需要的改革方案；其二，改革中，要注意加快并强化城乡接合部及县、乡一级的机构调整，加大对此类地区食品制造重点区域派出机构的设置，夯实食品监管基础，同时在重点食品加工厂设立驻厂派出机构，从而形成网络化、梯级化的监管格局。截至2014年6月，我国已有22个省（自治区、直辖市）建立了乡镇食品监管派出机构。同时，农村社区、城镇小区更是食品安全监管的重要网点，在该地区建设上可仿效浙江等地所建立的食品监督协管员制度，充分发挥村委会、居委会等基层自治组织作用，让此类社会力量广泛参与到食药监管中来，从危险排查、有毒有害食品报告和信息引导等多方面着手，进而真正强化基层食品监管力量。

（2）在监管方式上实行分级监管。即对食品生产经营企业按照产品特点进行分类，对于高风险的企业进行重点监管。借鉴美国《 FDA食品安全现代化法》的规定，对不同情况的企业设置不同的要求，对高风险企业高标准、严要求；对小企业或者特殊行业企业适当放宽。在监管部门日常工作中对企业的生产状况、食品特点和质量、企业违法记录进行考察，建立企业信用档案，确定不同的评分结果和安全等级，实施不同的监管要求、力度和方式，打消企业处罚后再犯的放纵心理。比如，把乳制品、肉制品、调味品等生活必需品纳入重点监管层级。比如，针对分级监管设立相应的奖惩机制，通过树立典型示范户，发挥引导作用，促进食品行业的良性发展。我国当前的食品安全监管注重对于违法行为的追究，忽视了对于表现优秀的明星企业的奖励。我们应该一方面加强对守法的食品供给者的奖励，另一方面加强对违规的生产者和监管者的惩罚，实现能够满足监管者和被监管者激励相融约束的奖惩制度。

2．完善食品重点监控“黑名单”制度

第一，完善黑名单管理机制，建立市场联防机制。食品黑名单应囊括不同失信程度的食品企业，而非仅仅违规情节严重的企业，否则黑名单制度无法体现出相比于直接惩罚的优势。食品黑名单应逐渐形成一套完善的管理体系，对不同失信程度的食品企业进行信用等级评估并区别管理。同时，设立激励机制，鼓励食品企业履行社会责任，例如主动对问题产品召回、积极配合消费者食品安全教育等。因此，食品黑名单制度是一项信用体系建设的系统工程，目的在于鼓励具有高度道德感的企业进入食品市场，剔除失信企业。第二，提高对地方政府黑名单工作的考核，鼓励社会监管。为了防止地方保护主义，中央应对地方政府落实黑名单工作进行考核和评估。评估内容包括地方黑名单建设过程中网上公开程度，查询信息的便捷程度，更新情况等。第三，设置和完善听证制度。设置黑名单，禁止名单上的人从事食品行业，这种行业禁止的举措是十分严厉的行政措施。因此，应给予当事人充分的听证机会，使其获得充分的救济权利。第四，结合我国实践，确立合理适用范围。由于我国各方面立法不细致、不全面，可在最大范围内实行黑名单制度，比如食品原料、食品加工、食品流通、食品销售等全方位实行。这样更利于经济快速发展，在食品问题层出不穷，然而立法相对落后的情况下，保障食品安全。[12]第五，提高市场准入条件，推动食品产业结构调整。由于小企业和小作坊在我国食品企业中所占比例较大，政府监管起来存在力不从心的情况，因此黑名单制度难以对小企业发挥作用。在进入和退出市场成本较低时，食品小企业为了追求自身利益最大化，容易存在“一锤子买卖”的侥幸心理进行违法生产行为。鉴于我国分散的小农户和小型农产品生产加工企业在食品黑名单制度约束范畴之外，国家食品药品监督管理总局应积极与农业部门合作，加速促成农业结构的调整，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，则更有利于食品安全监管。

3．完善食品安全风险预警和评估机制

《食品安全法》出台之后，我国食品安全风险预警机制和评估机制得到初步建立，但囿于原则性规定等因素影响，我国食品安全风险预警机制并没有在实践中得到充分的发展，存在制度本身的缺陷，因而必须进行相应的调整和改革。由此，其一，从食品安全风险预警来说，对食品安全事故发生前、发生中、发生后的应急管理机制进行建设。发生前，我们应该对存有食品安全隐患的信息进行最大可能的收集，尽可能在事故爆发前化解食品安全危机；发生中，我们应该提前做好应急救援准备，尽可能地将事故损害控制在最小范围之内；发生之后，我们应该对食品安全应急预案进行充分认识，从中吸取教训。宁波市食品安全责任保险运营服务中心组建了专家、协管、技术三支队伍，负责落实食责险事前、事中、事后全过程服务。专家队伍负责研究制定食品安全风险管理举措，为政府应急处理工作和保险理赔提供专业咨询。技术队伍负责信息的收集、分析、传递，协助政府建立地方食品安全信息收集中心，以此提升对食品安全风险的甄别水平和管理能力。协管队伍是三支队伍的中坚力量，通过嵌入政府食品安全基层监管网络，深入农村、社区、学校、企业开展日常风险巡查、培训宣传有效解决了政府监管力量不足、监管难以到位等问题，得到了政府有关部门的高度肯定。[13]其二，就食品安全风险评估机制而言，必须充分重视风险评估工作，进一步完善监测网络。通过构建专门的监测力量，对食品的生产、加工、运输、贮存和销售等重点环节进行风险评估，对城乡接合部、乡村等重点地区进行重点监测，最终形成食品安全风险监测的数据库和信息共享平台。在风险评估的基础上，降低食品安全的危害程度，加强政府、专家、企业、消费者、社会最直接的风险信息交流，控制食品风险。[14]

4．优化技术运用，提升食品可追溯机制的实操性

先进技术的应用是食品可追溯机制建设顺利进行的关键。为此，其一，推动电子编码技术建设。以电子编码对食品供应链的生产、加工、运输、仓储和销售等多个环节进行管控，以电子编码提供每个环节的实时动态信息。其二，推动物种鉴别技术建设。在食品监管中，通过物种鉴别技术，可以在监管流程中对各原材料真实含量进行检测，从而准确把握各类食品的质量，完善数据库。其三，加快北斗系统民用化建设。我国现阶段使用的卫星系统大多以GPS和GIS为主，而我国自主研发的北斗系统民用率较低。通过提升其使用率，可确保对每种食品的生产地、销售地进行定位和追溯，真正做到立体性的可观可感。其四，完善数据库建设。数据库整体建设需要预警系统建设、数据采集系统建设、数据同步更新和信息迁移建设，当然还有对诸如风险评估各类数据库的整合归类。最终，通过技术建设形成庞大的食品监管数据库，为可追溯系统实施打下坚实基础。[15]

5．优化食品安全行政执法与食品犯罪刑事司法的衔接

（1）理顺食品犯罪防治行刑衔接的法律关系。在法律关系方面的两法衔接，需要理顺三个层次的问题：一是法律规范上的行刑衔接，即食品安全监管行政法律与食品犯罪相关的刑事法律之间的衔接；二是法律责任上的衔接，即食品安全监管行政违法责任与涉嫌食品犯罪的刑事责任之间的衔接；三是法定职责上的衔接，这关系到食品安全行政监管部门与食品犯罪刑事司法打击机关在工作职责上的分工、相互配合和制约。目前，关于行刑两法衔接机制的规定散见于2001年的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、2011年的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，以及最高人民检察院、公安部等部门和一些地方政府相继出台的一些规范性法律文件。但是行刑衔接的法律依据法律位阶较低，规定分散，且对移送标准、程序等关键问题上的规定模糊、不统一，导致衔接从根本上就难以畅通。而从根本上解决这一问题就需要制定关于两法衔接的专门法律，统一行刑衔接标准，规范行刑衔接程序，确定行刑衔接各项具体机制等。就目前来看，就是要继续对食品安全监管行政执法与食品犯罪刑事司法之间的两法衔接方面的细节问题进行规定和落实，如落实好2015年12月由最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全委员会办公室、公安部、国家食药监管总局等5部门联合发布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》等。[16]

（2）完善食品犯罪防治行刑衔接的具体机制。行刑衔接具体机制上的不健全，直接影响着食品安全监管行政执法部门向刑事司法部门移送涉嫌刑事犯罪案件的效率。一旦出现有案不移、有案难移的情况，就难以追究涉嫌食品刑事犯罪行为人的刑事责任，使其逃避刑事处罚，也就降低了食品安全相关刑事法律的威慑力，不利于食品安全的保障。食品安全保障和食品犯罪防治行刑衔接的具体机制需要对移送标准、移送程序、刑事司法机关提前介入制度、证据转化问题等进行全面完善。其一，明确涉嫌刑事犯罪的食品案件的移送标准，建立一整套规范的移送程序，食品安全行政监管部门向公安机关移送涉嫌刑事犯罪的食品案件，基本前提是行政执法主体合法，该案件在作为行政违法案件查处过程中的程序合法，必要条件是有一定存在的证据能够表明该案存在涉嫌刑事犯罪的事实。公安机关对于移送的食品案件都应该受理并审查决定是否作为刑事案件进行立案。其二，探索建立公安机关对可能涉嫌刑事犯罪的食品案件进行提前介入的制度，提前介入制度，是相对于案件完整移送而言的，就是对于案情复杂的食品违法犯罪案件，查处难度较大，食品安全行政执法部门在对案件进行单独查处的初期发现有可能涉嫌刑事犯罪的情形，向公安机关告知介入进行案件联合调查，同时也包括公安机关在工作中或信息共享平台主动发现案件涉嫌刑事犯罪的情形之后的主动提前介入。其三，处理好食品安全违法案件和食品刑事犯罪案件之间的证据转化、涉案物品处置、检验检定等关键问题。就食品犯罪案件来说，在案件的行政查处阶段所提取、固定、检验完毕的实物证据，其被检样本可能因为时间因素、储存或运输条件限制等原因而发生腐败、变质。因此，应进一步以司法解释等方式，明确移送涉嫌刑事犯罪的食品案件中的证据转化类型和方式，出台解决涉案物品处置程序、处置经费、负责部门等问题的权威规定，理顺不同层级的检验检定机构出具的检验检定报告的法律证明力、格式规范等问题，以保障案件的顺利查处。其四，搭建行刑衔接的信息共享平台，推广联合办公室和联席会议等灵活的工作沟通协调制度。目前各地已建成的两法衔接信息共享平台多以检察机关为中心，由检察系统搭建网络平台，在检察机关的监督下，使包括食品监管部门在内的行政执法机关与刑事司法机关之间实现执法信息互联互通和信息共享，实现执法过程中动态的交流和业务探讨，同时使行政执法机关与刑事司法机关能够将涉嫌犯罪案件直接进行网上移送、网上受理，使检察机关直接进行网上监督，大大提升行刑之间两法衔接的工作效率。[17]

（3）加强食品犯罪防治行刑衔接的检察监督。检察机关作为我国负有法律监督权的司法机关，对食品安全保障和食品犯罪防治行刑衔接的全过程都负有不可替代、不可或缺的法律监督职责。一是加强对移送环节的检察监督，对于以罚代刑、不及时移送等行为依法进行处理，严格追究食品监管渎职行为的法律责任；二是对案件办理的检察监督，督促办案机关严格按照法定程序办理案件，同时严格执行职责范围内的审查批捕、提起公诉等事项；三是搭建好、维护好两法衔接的信息共享平台。

（四）完善食品犯罪防治领域社会共治模式

食品安全社会共治体系的建立应做好顶层设计，从制度建设、责任分担、信息交流、良性引导四个方面入手。

1．建章立制，为体系建立提供制度保障

建议出台以“食品安全社会共治”为内容的实施细则或地方法规。现有的法规制度中适用于食品安全社会共治实践的制度还很欠缺，特别是对食品安全社会共治主体中的社会其他组织法定地位、在共治中承担的责权、信息披露等内容没有明确的规定，难以调动其参与意愿，因此，建议就各主体在共治体系中的作用、权利与义务、运行机制与保障等开展调研，进行立法探索，为体系建立提供制度保障。

将食品安全治理内容纳入现行社会治理体系。如将食品安全消费权益保障纳入公益诉讼制度，行政处罚程序中开展“案件合议社会公开制度”，食品安全监管中引入社会监督员等措施，鼓励公众更广泛地参与食品安全社会治理，监督管理部门提高工作效率。

强化道德规范的良性作用。结合各地“食品安全示范城市”“文明城市创建”等城市环境综合治理创建活动，将公民参与、企业自律、社会组织参与等内容纳入创建要求，鼓励公众参与监督、企业加强诚信教育，通过表彰优秀公民、诚信企业等方式推动社会力量参与。

2．创新思维，建立明确的责任分担机制

（1）创新实现职能转变。责任体系是整个食品安全社会共治体系的核心部分。根据《食品安全法》总则中的规定：政府在区域食品安全治理中负总责，但并不意味着政府要包揽全部的治理工作。政府相关部门要改变大包大揽的单一管理思维，通过行政委托、购买服务、行政指导、行政奖励和补贴等制度创新实现职能转变。

（2）强化企业自我管理实现责任分担。食品生产企业是食品安全治理的另一重要主体，对生产的食品负责。食品企业要更新发展理念，以诚信为本，承担起企业社会责任，重视食品质量和食品安全，建立和重视企业自检制度，发挥行业协会的作用，促进企业之间形成良性市场竞争关系，依法提请制定和实行行业标准，作为国家标准体系的补充。政府可通过奖励、表彰等方式引导优秀企业创建示范单位，建立食品质量安全诚信联动机制；鼓励保险机构推广食品安全责任保险等活动。[18]

（3）广泛动员形成合力实现社会监督。社会其他组织是食品安全社会共治的重要主体，各类组织在制度保障的前提下，担当起食品安全的监督责任，通过信息披露和社会监督，引导市场良性发展。食品犯罪防治有关的第三方组织类型多样，有食品安全研究机构、食品安全培训机构、打假组织、第三方检测机构等。我国在食品犯罪防治第三方组织的发展尚处于起步阶段，而第三方组织相对于国家食品安全监管部门与食品行业企业之间、食品行业企业与社会公众之间的缓冲地带，是现代食品犯罪防治体系的重要组成部分。目前，我国在媒体中曝光率最高的与食品安全相关的第三方组织是职业打假组织，该类组织多以企业形式注册，目前我国的食品药品安全检测机构的“市场化”和“检管分离”改革也正在进行中，民间食品安全检测机构也成为一股不可忽视的力量。此外，在一些高校中，也陆续成立了致力于食品犯罪防治和食品安全保障的学术研究机构。

3．信息互通，建立畅通的交流渠道

强化教育培训实现事前管理。政府为企业提供信息和教育培训，对食品供应链中各类企业的安全状况开展信息披露，鼓励社会其他力量参与其中，实现对不安全生产行为从处罚到预防的转变，这是实现食品安全社会共治事前管理的有效途径。

引导消费实现良性机制。通过食品安全信息的披露与媒体宣传，引导消费者选择，通过市场调节迫使食品供给者改善品质，实现良性循环。对于食品犯罪防治来说，社会舆论是一柄双刃剑，一方面，无论是传统媒体还是新媒体制造的舆论，尤其是在社交网络和即时通讯工具如此流行的今天，舆论都能对食品犯罪行为起到监督、曝光和举报的作用；另一方面，媒体或社会公众不一定具有对于食品安全、食品犯罪信息较专业的辨别能力，有时候会成为虚假食品安全信息的传播者，甚至在无意中成为食品犯罪者的帮凶。因此，既要鼓励舆论监督，又要妥善引导，对于政府部门来说，就是要提高食品安全信息公开水平，建立食品安全公共检测服务平台，树立公信力。

形成互动有助社会和谐。食品安全治理需要“政府—行业—专家—媒体—公众”五个主体积极参与。但任何信息的交流都是双向的，政府和食品企业对公众提出的意见和建议应积极采纳和反馈，获取公众信任，有助社会公平，利于构建幸福和谐的社会环境。

4．立足大数据，提高社会共治效能

我国食品安全存在用户基数大、涉及面广、产业链长、风险点多的特点，传统的依靠政府监管，面临监管业务量大、监管人员少、监管工具落后的状况，按照《食品安全法》提出的社会共治模式进行食品安全治理，充分调动食品生产经营者、政府监管部门、食品行业协会、新闻媒体、任何组织或者个人、检验检测机构等科研单位六类主体的力量，形成社会治理的合力，可解决我国食品安全治理面临的矛盾。

基于食品安全专业性强、数据采集成本高，涉及面广、数据采集难度大，规律性强、数据价值密度高等特点，借助大数据技术，充分利用现有数据，集约化采集增量数据，可降低数据采集的成本，从而降低食品安全治理的综合成本；实现数据开放共享，分析挖掘数据潜在的价值，可增加数据的用途，提高数据利用的效率，提高六类社会主体参与食品安全治理的能力。

在贵州食品安全社会共治大数据的实践中，创新性开发“食品安全云”平台。面向政府、食品企业、检验检测机构、行业协会、媒体和消费者开发的食品安全社会共治大数据平台，形成了数据采集、分析、应用的体系，促进了数据互联互通，提高了工作效率，降低了食品安全治理的成本。借助食品安全社会共治大数据平台，可提高食品安全治理的效能。[19]

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[1] 郝小静：《我国食品安全监管的不足与完善》，载《经营管理者》2014年第1期，第259页。

[2] 苏拥军、贺会清：《当前我国食品安全监管面临的问题与对策探讨》，载《食品卫生监督》2010年第6期，第535页。

[3] 刘腾：《食药监总局统管食品生产和流通》，载《中国经营报》2013年3月30日。

[4] 孟曦等：《大部制改革给食品生产企业带来的机遇和挑战》，载《食品工业科技》2014年第1期，第277页。

[5] 毕井泉：在CFDA全国局长会上关于仿制药一致性评价的发言，http://www.360doc.com/content/16/0705/17/14205385_573312281.shtml。

[6] 符艳等：《南昌市食品安全社会共治体系的构建基础与路径探讨》，载《中国食品卫生杂志》2017年第5期，第589页。

[7] 张琪：《我国建立“食药警察”面临的问题与对策》，载《铁道警察学院学报》2014年第6期，第119页。

[8] 张曼等：《食品安全“黑名单”制度存在的问题及建议》，载《农产品质量与安全》2014年第2期，第28-29页。

[9] 陈少杰等：《大数据背景下食品风险管理的问题与对策》，载《食品研究与开发》2014年第18期，第226页。

[10] 数据来源：民政部中国社会组织查询数据库[EB/OL], http://www.chinanpo.gov.cn/search/searchOrgList.do? action=searchOrgList（数据截至2016年4月17日）。

[11] 李春雷、任韧：《我国食品药品犯罪防治回顾与前瞻》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2015年第4期。

[12] 郝小静：《我国食品安全监管的不足与完善》，载《经营管理者》2014年第1期，第260页。

[13] 《食责险“宁波模式”：防控食品安全风险的“第三只眼”》，载《金融时报》2017年10月11日。

[14] 赵明、张正军：《我国食品安全监管体制的缺陷及其完善》，载《四川行政学院学报》2014年第1期，第57页。

[15] 李春雷、任韧：《我国食品药品犯罪防治回顾与前瞻》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2015年第4期，第14页。

[16] 关于印发食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法的通知[EB/OL], http://www.mps.gov.cn/n16/n1996048/n1996090/n1996180/4957364.html,2016-01-07。

[17] 李春雷：《食药安全“两法衔接”若干重点问题探究》，载《山东警察学院学报》2015年第1期。

[18] 符艳等：《南昌市食品安全社会共治体系的构建基础与路径探讨》，载《中国食品卫生杂志》2017年第5期。

[19] 陶光灿等：《基于大数据的食品安全社会共治模式探索与实践》，载《食品科学》2017年第6期，第1页。