第一章 我国食药违法现状及案件稽查

第一节 食品药品违法现状及案件查处分析（2014—2016年）

近年来，食药违法犯罪出现了一些新情况、新特点、新动向，违法犯罪手段不断升级，案件查处中存在案源复杂、查处难度大等问题，给食药治理工作带来新挑战。为全面了解食药违法犯罪行为的特点和趋势，揭示风险隐患，有效提升执法效能，2017年10月初至12月底，课题组分别到北京市食药监局稽查总队、河北省食药监局稽查局、广东省食药监局稽查局、浙江省公安厅治安总队、阿里巴巴平台治理部等单位进行调研，了解各地食药违法犯罪及治理现状，并通过北京市食药监局网、中国诉讼裁判文书网，借助SPSS软件，分别对2014—2016年期间北京市食药违法稽查情况、全国食药违法及查处情况，进行了统计分析。在实地调研、数据统计和案件研判的基础上，形成了我国近年食药违法及治理情况的综合分析报告，旨在为食药安全监管及案件查处工作提供参考。

一、全国食品药品案件查处总体情况

2016年全国各级食品药品监管部门查处“四品一械”违法案件293309件，货值金额135323.8万元，罚款金额239139.6万元，没收违法所得金额24442.1万元，吊销许可证316件，撤销批准证明文件15个，捣毁制假售假窝点683个，移送司法机关处理3403起，刑事判决222件，刑事处罚386人。[1]

2016年食品案件占“四品一械”案件总数的59.7%，相比于药品案件的33.0%、医疗器械案件的4.7%和化妆品案件的2.6%，稳居第一位（图1）。

二、案件查处总体特点及趋势

1．案件来源

2016年，包括食品在内的“四品一械”违法案件中，65.8%来源于日常监管和专项检查，14.1%来源于抽检监测，9.7%来源于投诉举报，5.6%来源于执法检验，1.4%来源于其他部门通报，另有3.5%来源于媒体曝光、上级交办等其他途径（图2）。

数据显示（图2）:2016年日常监管和专项检查发现的案件比例大幅上升，较2014年高出15.6个百分点，较2015年高出36.6个百分点，说明食品药品监管部门主动发现案源意识增强，监管问题发现和处置效率提高。

2016年总局交办督办的64件重大案件中有59.4%来自投诉举报线索，投诉举报仍然是重大案件线索的主要来源。同时，全国统计数据显示，2016年全国受理投诉举报数量增幅明显，较2015年上升38%，较2014年上升56.4%，而同期投诉举报来源的案件比例基本保持稳定（图3），该结果说明投诉举报数量增多而投诉举报成案量并未相应增加。分析其原因可能是近年来职业打假人多地、多次重复举报以及消费者投诉等投诉举报内容大量增加，导致投诉举报量快速增长，而基层执法机构执法人员配备有限，能力水平参差不齐，面对大量投诉举报疲于应对，对案件线索进行追根溯源的能力和意识不足。

2．地域分布

食药案件在全国各区域的分布很不均衡。分析发现，食品药品案件分布与各地监管对象、人口、GDP相关度较高。从全国分布情况来看，食品药品产业发达、人口数量多、经济发达的地区食品药品案件较多，从各行政区域情况来看，虽然各区域之间发展很不平衡，但各区域中产业、人口和经济指标最高的省份的案件数量均位列全国前十，提示了各区域内案件相对集中的关联性因素（参见图3）。

3．数量变化

总体来看，近三年，包括食品在内的“四品一械”违法案件数量呈下降趋势，年平均下降约11.9%，2016年案件总数较2014年和2015年分别下降23.8%和17.1%（图3）。其中，2016年食品案件占“四品一械”案件的比例较2014年、2015年分别下降了6个和10个百分点，案件数量下降较为明显。

从省份来看，2016年查处案件数量排名前十的省份依次是山东、湖北、广东、河南、四川、河北、湖南、辽宁、浙江和陕西，与2015年进入前十名的省份一致（图4）。与2015年相比，排名前十的省份仅湖南（10.7%）和四川（5.3%）案件总量增长，其余各省案件总数均不同程度下降（9%—35%）。

案件数量下降的可能性关联因素分析：食品药品案件数量受法规制度、体制机制、监管环境、执法能力水平等多方面因素综合作用的影响。

第一，2016年是史上最严食品安全法实施第一年，食品药品监管系统认真落实党中央国务院“四个最严”要求，强化监管措施，从严查处违法行为，促使食品药品生产经营企业和从业者自觉履行法律义务，使案件数量出现下降趋势。

第二，各地反映新食品安全法罚款数额过高，执行中遇到一些困难；食品药品案件查处风险高，行政问责力度增大，以及信息公开压力等因素也对各地案件查处数量产生一定影响。

第三，数据横向比较发现，各地实施综合执法改革的程度与案件数量下降情况显示了一定的对应关系。2016年实施综合执法改革的省份达到28个，与全面推行综合执法改革前的2014年相比，2016年有22个省出现不同程度案件下降，且均为推行综合执法改革的省份，其中案件数量下降幅度在20%以内的省有4个，20%—40%的省有7个，40%—60%的省有8个，60%—80%的省有3个。案件数量较2014年增加的10个省份，包括了全部4个未实施综合执法改革的省份，以及3个综合执法机构数量占比低于15%的省份（图5）。2014—2016年连续3年案件数量持续下降的15个省，均为正在实施或已完成综合执法改革的省份，其中11个省综合执法机构的数量占比超过50%。

4．案件查处情况

2016年食品药品案件查处成效进一步增大。

（1）货值金额。2016年食品药品案件货值金额总额较2014年增长20.9%，较2015年增长9.6%，查处千万元以上案件26件，亿元以上案件1件。查处5万元以上案件2133件，较2014年增长12.7%，较2015年增长38.8%，5万元以上案件数量创新高（图6）。

（2）罚没情况。在2014年至2016年案件数量整体呈下降趋势的情况下，2016年罚款金额较2014年增长70.5%，较2015年增长47.1%，没收违法所得金额较2014年增长15.5%，较2015年增长15.9%（图7），罚没金额增幅明显，说明食品药品监管部门行政处罚力度逐年加大。

（3）案件移送。2014年至2016年食品药品监管部门移送司法机关案件数量的比例从2014年的1.21%上升至2016年的1.47%，呈逐年上升趋势（图8）。此外，除在行政案件办理过程中发现涉嫌犯罪行为，正式移送公安机关的食品药品案件外，尚有大量涉嫌犯罪的案件线索，由食品药品监管部门发现并通报公安机关。例如：浙江省食品药品监管部门2016年以来向公安机关移送食品案件、通报食品案件线索共737件，公安机关刑事立案493件，立案率66.9%；同期，浙江省公安机关共侦办食品刑事案件1211起，其中食品药品监管部门移送或通报的案件占40.7%；2016年1月至11月，福建省食品药品监管部门共向公安机关移送涉嫌犯罪案件229件，通报案件线索138条，与公安联合办案180起，移送通报的案件中公安机关立案110件。上述数据说明，食药安全行刑衔接有所加强，但总体上仍远未达到理想，存在很大提升空间。

三、行政处罚案件信息公开情况

各地信息公开意识显著增强，统计年报显示，截至2016年11月底，2016年符合行政处罚信息公开条件的案件（即不属于不宜公开情形）公开率（已公开案件数占符合行政处罚信息公开条件的一般程序案件总数的比例）达97.0%（图9）。根据各地月报数据显示，2016年后半年行政处罚信息公开率逐月加大（图10），2016年1—12月全国行政处罚案件实际公开率（已公开案件数占一般程序案件总数的比例）为74.5%，较2015年增加14.5个百分点。

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[1].本调研报告中所有引用数据，均源于相关部门的统计数据。