第一节 联合国善后救济总署创建的历史条件

联合国善后救济总署作为战后一个具有独特性质的国际组织，是特定历史条件的产物，由各种错综复杂的政治、社会、历史等因素共同孕育而成。

一 法西斯侵略战争给许多国家的人民造成了巨大灾难

20世纪30年代，德、意、日等法西斯国家出于霸占世界、掠夺他国资源与奴役世界人民的罪恶目的，悍然发动了第二次世界大战。战争期间，战火遍及欧洲、亚洲、非洲和大洋洲四大洲，面积共约2200万平方公里，先后有61个国家、约20亿以上人口卷入战争，约占当时世界总人口的80%。其中分别被德、意、日法西斯侵略的国家就有35个。“侵略者的专制，曾经推广到大约三十五国的人民，数百个岛屿和五千万以上男女老幼的住宅。”[1]战争造成的人力、物力、财力和心灵的损失世所罕见，各国人民创痛巨深。据粗略统计，战争造成的军民伤亡总数超过1亿人，其中死亡7000多万人，军费消耗1.3万亿美元，约占各交战国当时国民收入总和的60—70%[2]。按地区论，欧、亚两大洲的破坏最为惨重；按国家论，苏联和中国的牺牲为最大。苏联死亡约2700万人，中国伤亡3500万人，牺牲重大的其他同盟国家还有波兰死亡600万人，南斯拉夫170万人，法国60万人，美国40.7万人[3]。另外还有4500万人被捕或遭流放，2600万人被关进集中营[4]。不仅如此，第二次世界大战还对许多国家特别是被侵略国家的社会生产力、人民生活造成巨大破坏。战争造成的直接物资损失在4万亿美元以上。苏联在卫国战争期间，战争损失总计2.6万亿卢布，轻工业产值较战前下降41%；农业产量较战前下降40%左右[5]。“二战”使英国损失约70亿英镑，全国财富因此减少25%，全国债务较战前增加近2倍，人民生活水平普遍大幅度下降[6]。战火遍及之处，各受害国田地荒芜，房屋倒塌，工厂倒闭，城市陷于瘫痪，人民精神上的伤害更是无法估量。“在沦陷的欧洲和被奴役的亚洲，景象到处相同——人民饥馑，土地荒芜，各国经济全被破坏”；同时，“这些国家的资源、原料和商品”，被侵略者“有系统地搜刮”。法西斯国家“在如此短期内，作如此大规模的残忍破坏，为世界前所未有”。[7]

可见，被侵略国家的人民群众因此而缺衣少食，生活维艰，亟待救济；基础设施损毁严重，急需善后，以恢复生产，重建家园。所以，成立联合国善后救济总署并对受灾国家进行积极援助就显得十分必要和紧迫。

二 世界人民团结合作，取得了反法西斯战争的彻底胜利

1939年9月全面爆发的第二次世界大战进行到1943年时，世界反法西斯国家已经在各个战场取得了决定性战役的胜利。在苏联战场，苏联红军在库尔斯克会战中打败了近100万德军的进攻，苏军从此转入战略大反攻；在北非战场，美军由西南，英军从东南进入突尼斯，把德军赶到突尼斯北部，德军即被全部俘虏，北非战事以美英盟国的胜利而告结束；在太平洋战场，经过中途岛海战后，日军损失惨重，美军重拾太平洋战场的主导权。此时的意大利法西斯政权——墨索里尼政府内外交困，处在风雨飘摇之中，垮台已是指日可待。展望整个战争，此时离胜利结束为期不远，于是，盟国领导人开始考虑战后和平与国际合作等问题。经过中、苏、美、英等国的继续努力，1945年，德、意、日三个法西斯国家相继投降，世界人民最终取得反法西斯战争的决定性胜利。战争的胜利结束，使战时被法西斯蹂躏、侵占的国土重新回到人民手中，使饱受战乱之苦的各国人民迎来了和平安宁的生活，也为美、英等国筹建联合国善后救济总署并以此在遭受法西斯侵略的国家进行善后救济援助活动扫清了障碍，提供了现实可能性。

第二次世界大战是一场伟大的、正义的世界反法西斯战争。它是在世界人民的广泛参加和支持下进行的。在人类历史上，从未有一个历史事件能够像“二战”那样，把世界人民如此彻底而广泛地动员和团结起来，投身于世界反法西斯战争的滚滚洪流之中。在直接参战的国家中，广大人民以英勇的献身精神、大无畏精神，前赴后继，奔赴战场，奋勇杀敌。例如，苏联战时动员的总兵力多达2700余万人，占当时苏联总人口的13.9%[8]。

在被德、意、日法西斯国家蹂躏的国家或地区，广大人民不畏强暴，不甘屈服，团结协作，与侵略者进行殊死搏斗。在亚洲，中国、朝鲜、越南、菲律宾、马来亚、印度尼西亚、缅甸和泰国等国人民，纷纷开展了敌后游击战争和其他各种形式的抗日斗争；在欧洲，南斯拉夫、波兰、法国、捷克斯洛伐克、阿尔巴尼亚、挪威、荷兰、卢森堡以及希腊等国人民，也纷纷开展了反抗德、意法西斯侵略的武装斗争。欧、亚人民抵抗运动的蓬勃发展，开辟了世界反法西斯战争的敌后战场，对打败侵略者起了重要的推动作用。

正是各国人民特别是被法西斯侵略国家的人民精诚团结，密切合作，奋勇杀敌，“二战”期间，世界各国人民共计消灭法西斯侵略者810万人，沉重打击了法西斯侵略者的嚣张气焰，并最终打败不可一世的德、意、日法西斯侵略者，赢得世界反法西斯战争的伟大胜利。所以，当他们因为法西斯侵略而蒙受损失、遭受苦难时，理应得到世界其他国家人民的帮助和救济。“我们不只在战争期间需要有战略与政略的统一和配合，尤其在今后建设世界永久和平的共同愿望上，更负有无比的责任。”[9]从这种角度讲，这是他们的合法权益。这就为联合国善后救济总署的创建及其援助提供了道德与情理上的合理性。

三 英、美等国对战争受害者给予深切的同情

被侵略国人民战时所遭受的各种无比沉痛的战争灾难得到了世界其他国家政府和人民尤其是盟国政府和人民的无比关切与同情。1942年，英国首相丘吉尔率先在演讲中向欧洲被法西斯侵略国家做出了最终要对它们进行救济的郑重承诺。他说：“一旦纳粹势力被粉碎，他们所有的人将立即获得粮食、自由与和平。”[10]美国总统罗斯福也于1944年向国会首次报告关于对被侵略国家进行善后救济的人道主义计划时指出：“在若干解放区普遍之现象，证明与早期所报告之凄惨情况，不幸皆相同。敌人之残暴，超乎常态之外”，因此必须迅速建立联合国善后救济总署，“以协助解放区人民满足其所不能自行供给之主要需要”[11]。李门署长也强调：

联合国家假如在战场上获胜之后，不能对这种支离破碎的局面，准备全盘的根本解决办法，藉以遏止死亡和苦难，进而奠定持久和平的基础，那么必然会演变成历史上最大的悲剧。联合国善后救济总署，就在这种悲天悯人的目的之下诞生的。[12]

当然，英、美等国要么虽然受到战争侵害，但损失毕竟有限，且恢复力较强；要么由于两洋阻隔，自己远离了战火，战争给本国带来的损失微乎其微。战后初期，英、美等国经济开始迅速得以恢复，尤其是美国。战后初期，美国的工业产量占整个资本主义国家的50%以上；黄金储备更是占到75%左右[13]。所以，它们基本具备在世界上开展大规模善后救济活动的经济实力和物资基础。“唯一能够起领导作用的是美国。因为美国有相当大的经济力量，较有利的国际支付能力。”[14]这为联合国善后救济总署的诞生及其对外提供援助奠定了坚实的物质基础。

四 英、美等国出于自身战略利益考虑的需要

还有一个背景就是英、美等国出于自身战略利益考虑的需要。一方面，一旦战争结束，美国等将再次成为世界上重要的生产大国，“美国的市场，对世界其他地区的经济稳定起着重要作用”；“美国对世界贸易政策的影响远超其他国家”[15]。与此同时，美国还将需要国际市场吸纳其生产的大量商品，包括粮食、棉花、烟草和其他农产品以及钢铁、汽车等品种繁多的工业产品。而长期遭受战争损害的国家过于贫穷，购买力极低，英、美等国的商品难以在这些国家大量销售，如此，将极有可能引发一轮经济大萧条，从而损害到英、美等国的利益。所以，它们希望通过这次善后救济事业的兴办，使受援国经济迅速恢复，为接受经济贸易作准备。在它们看来，“我们的目的是通过帮助他人、帮助他们来最终帮助我们自己”[16]。

另一方面，英、美等国从掌握战后世界政治、经济新秩序主导权的需要出发，都希望战后国际政治经济新秩序按照自己的意图来安排，通过向遭受了战争伤害的国家提供善后救济援助的办法把它们争取到自己的阵营。1946年4月6日，美国总统杜鲁门指出：“美国今天是一个强大的国家，没有任何一个国家比它更强大了。我们拥有这样的力量，就得挑起领导的担子并承担责任。”[17]主导国际政治、经济格局是美、英政府长期以来所孜孜以求的目标，它们希望通过在国际社会兴办善后救济事业来实现这一目标。