第一章 公共规制的知识基础

由于自由放任的市场无法解决集体行动的困境和个体协调的难题，市场经济强调的私人自治也会因市场主体机会可得性的不同和能力的差异而无法达到最优的福利收益，因此通过国家的公共规制行动来克服自发市场领域中的各种混乱和非理性，实现社会总福利的提升，几乎成为当今时代所有市场经济国家的选择。公共规制的有效运行，不仅与一国市场的整体发展息息相关，也关联着市场条件下每个人的命运、利益和关切。

按照桑斯坦的说法，国家的公共规制不仅对市场失灵、公益性分配难题的解决具有重要的功用，还有助于实现集体的愿望和抱负，促进多种经验和偏好的形成，调整不同社会群体之间存在的社会隶属关系，防止利益集团的转移和寻租行动。[1]和所有的人类行动一样，公共规制行动需要依托一定的知识来完成，规制知识决定着公共规制的决策生成，也影响着公共规制制度的过程性行动。在公共规制的过程中，规制者占有的规制对象、规制目标、规制方式、规制工具以及规制手段等方面知识的多寡，是决定公共规制能否产生预期规制结果的关键要素。规制知识影响着公共规制的规范性进路，也决定着公共规制可能产生的各种后果。

在现代社会，食品安全、药品安全、环境污染、工业事故等风险事故频发，针对这些社会问题进行的公共规制已成为法学研究中的核心问题。“国家针对社会共同体认为重要的活动开始施加持续和集中的控制，这导致了现代规制国的出现，近代行政法向现代行政法的转变，其表征就是从最小国转向规制国。”[2]如果把公共规制置于法治国家的背景之下，公共规制就是政府针对市场运行的弊病，依据法律所确立的目标和程序进行回应性矫正和修正的过程。20世纪的公共规制法律发展史表明，世界各国尽管选择的规制路径不尽相同，但都以对市场机制的失灵作出制度回应为基本内容。[3]而且，随着社会经济的发展，现实中引发公共规制行动的经济、社会情势越发多变、复杂和专业化，以回应和纠正现实经济社会发展中的弊病为目标的公共规制也应根据具体情势作出适时调整，对于规制者来说，这种极具时效性的调整无疑需要占有更为精致和充分的知识，因此，将公共规制的知识基础作为法学研究的核心问题，便具有充分的正当性。那么，公共规制的知识谱系或知识基础是什么？公共规制行动者、规制知识与规制行动之间有何种关联？从知识的角度来看，导致公共规制失败的原因是什么？决定公共规制质量的知识来源于何处？从知识的角度出发，公共规制应有什么样的秉性，该作何种变革？

公共规制制度的运行以规制者的认识为前提，规制者的认识又以相应的知识为基础，规制知识构成了公共规制行为发生的根据。公共规制的变化依赖于规制知识的发展，公共规制的正当性有赖于规制知识的充分和合理运用。从知识的角度来对公共规制的运行状态进行研究，可以将政府如何规制市场提升到更为精准的层面，为政府的规制实践提供更为明确的路径指引，这对于提升规制实践的有效性和正当性，无疑具有重要的意义。