社会治理创新背景下调解制度创新发展路径探析
——以郑州市中原区创新社会治理机制的改革实践为蓝本

赵洪印

摘要：有效的社会治理应当直接将矛盾消灭在萌芽状态，化解在基层，这对于促进国家治理体系和治理能力的现代化意义重大。党的十九届四中全会立足当前社会治理现状，审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”此决定将有效解决矛盾纠纷作为构建社会治理新格局，实现现代化社会治理体系的关键点和着力点，为实现社会治理现代化提供了方向指引与路径依赖。本文对我国当前矛盾纠纷化解渠道以及基层党委政府在推动矛盾纠纷多元化解工作中存在的困惑、问题进行分析，并对郑州市中原区近几年创新基层社会治理推动矛盾纠纷多元化解的实践进行剖析，以期在现有法律框架内探索实现矛盾纠纷多元化解的有效路径。

关键词：基层社会治理；多元化解；源头治理；实践创新

一、矛盾纠纷多元化解的现实需求分析

经济的快速发展引发各种利益冲突叠加、社会阶层分化加剧，基层矛盾呈现出许多新特点，一些基层矛盾和冲突甚至出现了非程序化和失范性特点。[1]我国因改革引发的地方治理变迁成为国家治理和理论研究的热点话题，以基层治理、社区治理、乡村治理为主要内容的治理模式轮番登上历史舞台。探索出迎合人们多样化需求的纠纷解决机制是完善基层社会治理的题中应有之义，推动矛盾纠纷多元化解不失为一条可以探索实践的路径。

（一）多元纠纷解决机制与传统观念相吻合

矛盾纠纷的化解离不开中国的传统与社情，必须充分利用本土资源。传统观念属于一种非常重要的本土资源，对于促进矛盾纠纷的化解具有重要作用。中国传统倡导“以和为贵”，强调人与人之间应“与邻为善”，“无讼”是社会治理的最高境界与永恒追求。我国古代，以调解平息纷争具有长期的历史，而且形成了一套行之有效的制度。发生民间纠纷一般是先找亲邻、族长调处，而不是先向官府申告，民间调处成为中国古代常见的社会生活现象。[2]诉讼从古至今都是一项耗时、耗力的系统性工程，中国司法虽然整体上遵循修复司法的理念，在追求公平正义的同时力争修复被违法行为所破坏的社会关系，但对于大多数当事人而言，诉讼可能是首选，但绝非最优选择，虽然“对簿公堂”可以在法律范围内分出胜负，但也通常象征着社会关系的破裂，从长远来看，并不利于案结事了；加之，社会主体在价值观念和文化背景上的多元化决定了他们对各种解纷方式有不同的偏好，建立多元化的解纷方式恰恰满足了不同主体的不同要求。因此，相比诉讼而言，要积极寻求诉讼之外的非诉纠纷解决方式，力争采取更加平和、有效、根本性化解矛盾纠纷的方式，使简单的“胜诉、败诉”转为“双赢”。

（二）多元纠纷解决机制符合现实需要

改革与发展打破了现行的利益格局，导致个人与群体、群体与社会、局部与全局利益冲突的出现，并进而导致矛盾和纠纷的出现。只有得到合法、及时的解决，利益格局出现新的动态平衡时，改革与发展才能获得新的基础和空间。[3]随着经济建设的快速发展，城市化进程的快速推进，价值观念多元化，社会矛盾纠纷多发化，征地拆迁、问题楼盘、非法集资等重点领域矛盾多发态势持续，基层社会矛盾纠纷呈现出多样多发且关联性、敏感性增强的特点。从矛盾萌发来看，纠纷产生于各个领域，原因多种多样，诉求各不相同，需求千差万别。加上人民群众法治意识、权利意识的不断增强，通过法律维权的意愿日益明显。从矛盾纠纷化解过程来看，不同纠纷解决方式之间通过“递进式”分层过滤，可有效覆盖绝大多数矛盾纠纷。具体来说，大量属地性、民生性纠纷，依靠基层人民调解组织化解；专业性、类型化纠纷，充分利用行业性、专业性调解组织或仲裁机构的专业优势化解；重大敏感、群体性纠纷，借助基层党政机关的力量，通过行政调解等方式处置。

（三）多元纠纷解决机制有利于增强工作合力

社会治理的不断深化、细化对纠纷解决的能力和水平提出了更高的要求，与此同时，非诉讼纠纷解决方案，例如调解、仲裁等因其自身弊端未能充分有效发挥作用。根据有关统计数据显示，2000年，全国各级法院共受理各类案件591万件，当年全国各级调解组织解决矛盾纠纷数量为503万件，而到了2020年，全国各级法院受理各类案件超过3 084万件，受案量相比2000年增长了400%以上，但与此同时，全国各级调解组织解决的矛盾纠纷却不到819.6万件，[4]相比2000年增幅缓慢。“遇事找法院”已成为多数矛盾纠纷解决的首选，最后一道防线反而成了解决纠纷的第一道防线。殊不知，诉讼固有的专业性强、程序复杂、成本较高、耗时较长的特点，并非解决所有矛盾的万用法宝。调解工作缺乏政策、财力、人力的支持，导致人民调解工作在发展过程中出现了“行政内卷化”现象，[5]大部分调解机构因调解协议法律效力不足、人民调解员队伍整体素质参差不齐等原因，作用明显发挥有限，履职效果欠佳，使得基层矛盾纠纷的调处双方偏向选择公安派出所或者直接找政府，增加了信访甚至闹访案件。加之新时期矛盾纠纷更加复杂化，使用传统方式解决新兴的矛盾纠纷已经开始捉襟见肘。[6]

二、郑州市中原区完善基层社会治理推动矛盾纠纷多元化解的实践探索

20世纪80年代以来，世界性的地方治理运动兴起，地方治理日益成为治理理论所倡导的分权、多中心等理念的主要实践场域，2019年10月31日，中共中央发布《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，其中第一点明确要求：“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，坚持和发展新时代枫桥经验，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层构建基层社会治理新格局”。此规定将有效解决矛盾纠纷作为构建社会治理新格局，实现现代化社会治理体系的关键点和着力点，并指出要以“法治保障”为手段助推社会治理体系的构建。主动发挥多组织、多部门的联动作用，变“单打独斗”为“单兵作战”，既有助于提高解纷效率，又促进了矛盾纠纷的彻底化解，从根本上提升社会治理现代化的水平与效能。[7]从矛盾纠纷的发展规律来讲，提早介入，从源头上予以防范和解决，才能实现最优效果。[8]一般矛盾纠纷的化解都遵循“内部解决—外部调解—司法裁判”的路径，内部化解是解决矛盾纠纷的首选，外部调解位于其次，最后才启动司法裁判程序。[9]

郡县治，天下安。2019年以来，郑州市中原区坚定贯彻习近平总书记坚持发展“枫桥经验”系列指示精神，紧紧围绕群众诉求“一事件”，积极推进矛盾纠纷调处制度改革，创新打造了完善共建、共治、共享的社会治理格局，建立健全了系统规范、科学有序、运转高效的“和顺中原”一站式纠纷调处网络，有效实现了矛盾解纷“最多跑一地、一码解纠纷”的社会治理目标，蹚出了一条具有中原特色的矛盾纠纷调处新路子。2020年，全区9 700多起矛盾纠纷通过“和顺中原”矛调中心化解，主要社会安全稳定指标取得了“三降两升一零”的明显成效。三降：法院受理诉讼案件下降36.6%，公安受理治安案件下降15.9%，信访总量下降了35%；两升：政法机关执法满意度提升至全省第50名，全区平安社区（村）比例提升至91.45%；一零：2020实现重点时期、敏感节点赴京零非访的目标。

（一）围绕一个中心，服务大局稳定

“和顺中原”矛调工作始终围绕以人民为中心构建联动机制，对辖区内人民群众的矛盾纠纷调处化解的新要求、新期待进行充分研判，对人民群众反映强烈的突出问题进行系统研究，着眼于与人民群众切身利益直接相关、高频出现的“一事件”，真正减少群众讼累，切实体现人民利益，反映人民愿望，维护人民权益，增进人民福祉，切实发挥矛调中心的联动协调监督功能，促使相关解纷主体尽责，确保行政争议得到实质性化解，人民群众的合法权益得到实现，提升人民群众的获得感和安全感。2020年，辖区246名业主诉开发商房屋买卖合同纠纷，通过区、街道、社区三级一站式多元化调解中心的多调联动及诉调衔接，成功化解241件，并及时得到司法确认，为小区居民一揽子解决办理不动产权证书及违约赔偿问题，同时为企业减少了经济损失，实现了法律效果和社会效果的统一，该案也被河南省高级人民法院评为矛盾纠纷多元调解十大典型案例。

（二）明晰两个清单，提升调处效能

一是“三级调处”化解清单。按照“分类分级分线、定人定岗定责”的原则把各类矛盾纠纷解决在萌芽状态、基层一线，实现社区（村）社会综合治理服务站“简易矛盾纠纷”化解率达100%，“复杂疑难矛盾纠纷”社区（村）社会综合治理服务站、街道矛调分中心、区级矛调中心化解率分别达到60%、30%、10%。建立权责清晰、分工明确的矛盾纠纷化解清单，建立“班子包案—专家会商—部门联动—社区主体—社会参与—各个击破”全链条矛盾纠纷化解机制，分层分类推动简易矛盾纠纷清仓见底。坚持矛盾纠纷调处化解“抓早抓小、调解优先、诉讼断后”的原则，建立“矛盾纠纷调处—司法确认—诉讼引调—代理代办”的全链条闭环流程。常态化开展区领导、部门领导、街道领导接访下访，把矛盾纠纷、风险隐患化解在基层，消除在萌芽，把矛调中心打造成回应群众诉求、化解矛盾纠纷的“终点站”。

二是“三级调处”考核清单。对矛调中心成建制进驻人员、常驻人员，区、街道两级矛调中心，同步谋划落实、同步检查部署、同步纳入考核；对矛调中心派遣单位的轮驻人员、随叫随驻人员由区矛调中心实施阶段性测评和过程性评价以及综合素质评价，拉好考核清单；社区（村）社会综合治理服务站由各街道制定考核办法；考评结果分别纳入年度平安建设评价体系运用。

（三）打造三级体系，形成化解闭环

一是整合资源力量，做优区级“一中心”。集成综治指挥中心、人民来访接待中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心等线上线下工作平台入驻。设置常驻、轮驻、随叫随驻等10个办事窗口，其中6个常驻部门为纪委监委、信访局、法院、检察院、公安分局、司法局；轮驻部门为国土资源局、房管局、人社局、综合执法局、民政局、卫健委、教育局、市场监管局、退役军人事务管理局、税务局等职能部门，对上述各部门定期排班入驻，在中心公布轮驻时间；随叫随驻部门为行业性专业调委会、法律咨询、心理服务、仲裁、鉴定、公证、评估、保险、公益服务等社会力量，根据当事人需求安排社会组织为人民群众提供“一站式”定向精准的服务，实现一站解纷、一次事了。

二是延伸工作触角，做强街道“分中心”。在全区14个街道设置分中心，以综合行政服务、公共法律服务、矛盾纠纷多元化解为主要内容，灵活掌握所需常设、轮设窗口，以满足人民群众辖区内简单纠纷一站通办的需求，不断推进基层问题联治、工作联动、平安联创，努力打造上下一体贯通、打防管控一体融合的基层矛盾纠纷化解格局。

三是强化源头治理，做实社区“服务站”。全区152个社区党群服务中心建立社会综合治理服务站，充分发挥社区干部、楼道长、党员、网格员、平安志愿者、信访代办员作用，突出政治、法治、德治、自治、智治，开展党群服务、综合服务、法律服务、便民服务、排查矛盾、化解纠纷等为民服务和源头治理工作，第一时间排查发现矛盾纠纷，第一关口介入调处化解纠纷，筑牢安全生产、初信初访、矛盾纠纷化解等工作的第一道防线。

（四）强化四项保障，完善配套措施

一是健全组织保障。矛调中心设置为区委区政府直属单位，成立党支部，配强领导班子，由政法委负责管理，信访局和矛调中心合署办公，负责三级矛调中心的日常管理、服务和监督考核。区委确定的优秀年轻干部根据岗位需要，到矛调中心挂职轮岗不少于一年，不断激发队伍创新能力，实现优秀年轻干部工作能力与矛调中心工作水平双提升。

二是优化人才保障。区司法局全面开展公共法律服务，提供法律援助，加强人民调解队伍及调解组织建设，为各级矛调中心配备一定数量的专职调解人员及专业调解组织，做好队伍培训管理及补贴发放工作。区法院做好诉讼服务工作，选派法官进驻中心开展诉前调解、立案、速裁工作，加大法律指导力度，为纠纷化解提供法治保障。

三是完善经费保障。各入驻部门派遣人员经费支出由原派遣单位负责保障，工作人员接受原单位及矛调中心双重管理。将区矛调中心建设纳入区财政预算，对场所建设及日常工作开支情况给予财政支持。各街道矛调中心、社区服务站应有固定的办公场所及必要的办公设备，按照区矛调中心规范化建设要求统一设置，并安排专人负责该项工作，所需经费由各街道予以保障。

四是强化科技保障。为实现多元化调解网络的数字化建设，实现从线下服务到线上运行的转变，充分运用信息化手段提高调解效率，上线“和顺中原”ODR多元纠纷化解平台，通过数字赋能推进矛盾纠纷过滤、化解体系，推动形成矛盾解纷“一码解纠纷”数字化的智能社会治理，完善受理、委派、流转、数据关联、统计分析、在线咨询服务、评价回访、考核等功能模块，建成智能化的一网通办平台，通过扫描“和顺中原”二维码转入小程序，当事人可通过手机app实现在线咨询、评估、调解、诉讼，灵活选择调解机构、参与电话或视频调解，还可以进行在线立案、在线庭审，以线上线下相结合的方式，实现“一码解纠纷”。

（五）完善五项机制，打造高效体系

一是即接即办工作机制。在中心设置综合服务受理窗口，由分流员将来访群众诉求准确分类，导入ODR矛盾纠纷受理平台，制作交办单，在线分流至对口窗口办理，随即生成二维码，群众可在线跟踪纠纷事项办理流程及反馈结果，或线下引导群众至窗口现场办理，实现“最多跑一趟”。每周安排一名区领导到区级矛调中心接访；固定每月一日为区领导集中下访日，区领导到联系分包街道矛调中心走访。同步建立各街道领导接访、下访制度，助力重大矛盾纠纷当场化解。

二是联席会议工作机制。联席会议每月召开一次（有需要可临时组织召开），分析研判全区信访、矛盾纠纷排查化解、公共法律服务等情况，会商重大事项决策，并总结部署机关工作。针对疑难复杂矛盾纠纷，由矛调中心召集相关事权单位，综合运用法律、政策、经济、行政等手段开展联调联动，通过政法委、法院、信访局、司法局四部门组成审核研判小组督导推动，全力解决群众诉求，实现矛盾纠纷化解“最多跑一地”。

三是三调衔接工作机制。三调衔接坚持自愿平等、调解优先、诉讼断后、协同配合、便民高效的原则。由区司法局负责调处当事人直接申请调解的纠纷、区法院分流的诉前调解案件、涉诉类信访纠纷、行政机关委托调解的纠纷，各街道矛调中心提交的疑难复杂纠纷，以及交办的矛盾纠纷等；行政机关负责调处化解区矛调中心分流的主管领域、行业内矛盾纠纷（行政争议除外）；区法院负责司法调解、司法确认、诉讼速裁、调解指导等工作。

四是评价考核工作机制。区级矛调中心设置回访评价办公室，对所有录入系统并调处完结的矛盾纠纷实行满意度评价和跟踪服务，评价分为“满意、基本满意、不满意”三个等级，评价内容涵盖调处事项结果、工作人员服务质量、协议履行、限时反馈、跟踪服务等。建立健全督查考核制度，通过规范日常行为、加强现场管理、落实首问负责、强化责任捆绑追究等措施，加强矛调中心入驻人员日常管理与考评。

五是规范建设机制。在区级社会矛盾纠纷调处化解中心设置受理台、等候区、综合服务受理区、多元调解区、线上功能区、心理服务区、综合指挥区。综合服务受理区由常驻、轮驻、随叫随驻部门组成。多元调解区设置人民调解工作室、特色调解室、社会调解组织及劳动仲裁、商事仲裁、公证、鉴定、速裁法庭等功能室。线上功能区包括在线视频接访、在线调解、在线开庭等功能。心理服务区开展心理咨询、疏导工作。综合指挥区依托9+x综治系统及ODR平台，对全区的突发应急事件监控处理、矛盾纠纷大数据收集、统计分析、风险预判以及“城市大脑”建设提供数据支持。

三、完善矛盾纠纷多元化解的建议

完善基层社会治理、推动矛盾纠纷多元化解是一项系统性工作，需要通过诉讼以及人民调解、仲裁等各种诉讼以外的方式合力完成，必须建立起在党委统一领导下，法院参与指导、社会各界积极主动参与的主体多元、手段多样、矛盾分类、信息共享的矛盾解纷化解保障机制。以“和顺中原”为代表的一站式多元解纷机制实体化运行的效率和效果还不尽如人意，需要继续沿着顶层设计的路线，对标人民群众期待，不断深化，持续推进。从郑州市中原区面临的现实困境来看，建议从以下几个方面进行深化。

（一）持续完善顶层设计，推动基层社会治理创新

多元化纠纷解决机制建设作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，还缺少一部具有中国特色的定位准确、职责清晰、科学规范的多元化纠纷解决机制建设法律。[10]建议强化顶层设计，规范党委在矛盾纠纷多元化解中的领导作用，基层法院则应当自觉向党委或政法委汇报工作，让调解前置在党委的领导和统筹之下获得强大生命力，同时积极组织司法、人社、民政、工商联、行业协会、商会等具有解纷职能的有关单位和部门，建立调解前置联动机制，努力形成“社会调解在先，法院诉讼断后”的多元矛盾纠纷化解局面。还要健全各类调解规则，兼顾调解的大众化与专业化、职业化之间的关系，提高调解的公信力，明晰各种纠纷解决方式的对接程序和衔接机制，实现多元化纠纷解决机制的资源整合和功能衔接，避免解纷资源与解纷成本的浪费。

（二）加强统筹协调配合，增强化解矛盾纠纷的合力

司法调解或非诉调解应当是在明晰各自本质属性、核心功能、作用界域基础上的科学协作和优势互补关系，[11]应在恪守司法机制与非司法机制各自基本界限的基础上，以程序自治和程序选择权为理念，以程序机制供给的多样化和衔接化为保障，通过发挥人民调解、行业调解、律师调解、商事调解、行政复议、仲裁、公证等渠道的作用，让司法发挥维护社会公平正义的最后一道防线的功能。要创新特邀调解制度、推动建立律师调解制度、精心培育与现代社会治理结构相适应的公益性社会组织，发挥好它们在社会治理中的重要作用。[12]要规范司法确认制度的适用，使得原来没有执行力的调解协议具有强制执行的效力。[13]要在民商事纠纷领域创设中立评估机制、无争议事实确认机制、无异议方案认可机制，不断丰富多元纠纷解决机制体系的内涵。

（三）尊重群众自治权利，推动治理重心不断下移

自改革开放以来，日益深化的改革使得中国社会逐渐从总体性向分散性演变，在多元化社会背景下，市场、社会组织以及民众的力量迅速成长，在地方治理中扮演越来越重要的角色，但多元解纷机制作用的充分发挥离不开行业协会等基层群众自治组织，通过细化多元主体参与地方治理的维度与渠道，并明确各自的治理责任机制，有助于协助党和政府在地方治理中“拾遗补缺”。例如，针对金融纠纷、医疗纠纷、道路交通事故纠纷等具有的复杂化、多样化属性的特点，需要越来越多地借助专业化力量进行化解，专业性、行业性调解组织的作用变得愈发重要。纠纷发生后，矛盾纠纷调处化解中心应主动建议矛盾双方去行业协会调解并予以充分释明，如果当事人直接向法院起诉，法院也应建议矛盾双方去行业协会进行调解，同时释明行业调解的优势，但最终必须经过双方当事人一致同意后才能移送至行业协会。

（四）强化科技支撑引领，降低群众纠纷解决成本

加快社会治理要素数据化、治理数据标准化，推进数据整合共享和智能深度应用，有利于提升工作效率，降低群众解纷成本，在线解纷平台的应用理应成为智慧城市建设的一项重要内容。各街道、部门、局委、社会组织应充分重视普及应用ODR多元解纷平台，通过多种形式加大ODR平台的宣传力度，切实提升人民群众接受度、认同度。同时，要积极引导群众远程参与矛盾纠纷调处，优化工作流程，努力实现解纷资源在网上汇聚，调解数据在网上流转，实现“用数据说话、用数据管理，用数据决策”的智慧治理，让“最多跑一地、一码解纠纷”成为新时期社会治理的新常态。

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