第一章 陋规、摊捐与19世纪初期的地方财政——以嘉庆二十五年清查陋规一事为线索

雍正朝的耗羡归公与养廉银的创设，在清代财政史上的意义历来为史家所重视，多数研究者认为改革建立了一个合理的地方财政体制，并对吏治颇有改善。[1]然而，既有研究的考察多限于雍正朝及乾隆初年，对此后的相关问题则多语焉不详。[2]笔者认为，以养廉银制度为核心的地方财政体制的演变，实为关涉乾嘉以降财政与政治的关键问题。

发生在耗羡归公约百年后的清查陋规一事，恰可为此提供一些线索。嘉庆二十五年（1820）秋，甫经嗣位的新帝旻宁，召见新入枢垣的吏部尚书英和，询以政治，后者面陈：各省府州县养廉不敷办公，莫不取给陋规，科敛日益加增，应请清查定额，作为办公银两。[3]根据英和的献策，道光帝在九月十一日明发上谕一道，内称：

因此，陋规“名为例禁，其实无人不取，无地不然”，民生困敝，吏治窳败，职此之由。道光帝认为，问题源于制度名实不符，必须“循名责实”，即将陋规“明定章程，立以限制”。由此，他谕令各督抚“将所属陋规逐一清查，应存者存，应革者革”，其尺度以“府厅州县足敷办公而止”，议定后严禁官员额外多取。五日后，道光帝再下上谕一道，强调清查陋规实为“爱民”，而兼以“恤吏”，绝非纵容不肖有司“头会箕敛，取赢于民”。[4]

九月十六日的上谕似为正名而作，可见清查之议一经提出便遭受质疑。此后数月中，先后有吏部右侍郎汤金钊、山西学政陈官俊、礼部尚书汪廷珍、江南道监察御史郑家麟、直隶总督方受畴、四川总督蒋攸铦、山西巡抚成格、两江总督孙玉庭等人就此事覆奏，他们或持慎重论调，或径言窒碍难行，几无一人赞同清查陋规。其中，孙玉庭等奏请停止清查一折，对于事件的结局尤为关键。在收到该折的十二月十三日，道光帝谕称：当日误信英和之议，清查一事“不但无益于民生，抑且有伤于国体”，令各督抚即停止查办，英和罢值军机。次日，又下朱谕将谏阻此事的汪廷珍等五人交部议叙，立下首功的孙玉庭从优议叙。[5]

嘉庆二十五年清查陋规一事，实为百年后重演耗羡归公的失败尝试，该事件不仅是道光新政的重要篇章，情节也颇富戏剧性，很早就受到了史家的关注。宫崎市定、铃木中正、潘振平、冯尔康、韦庆远等先生利用《清实录》勾勒出事件始末，并从不同角度对其意义做了发挥。[6]当然，以上先进的研究主要是从政治史的角度考察事件本身（很大程度上与史料利用的限制有关），而对该事件所触及的“问题”——嘉道之际的“地方财政”，则多未从正面加以讨论。本章的学术目的，是以清查陋规一事为线索，观察耗羡归公之后地方财政体制的演变，展现19世纪初期地方财政的一般状况。此外，笔者也试图理解君臣在清查事件中的种种言论，并对其中所折射的清代财政理念、财政结构与财政管理模式等问题做出初步的分析。对于19世纪初年的州县官而言，陋规与摊捐很可能是日常收支中最重要的部分，本章的讨论也以此来展开。