- 美国审查中企并购的逻辑研究
- 吕贤
- 11595字
- 2023-04-20 18:27:55
第一节 研究问题及意义
就外国直接投资（foreign direct investment, FDI）类型而言，常规上“绿地投资”（greenfield investment）或曰新建投资较受东道国政府欢迎，因而投资准入程序也相对简便。与之相反，跨国并购（cross-border merger and acquisition）因能在短期内获取东道国企业股权、资产和市场，并可能导致东道国失去关键部门控制及关键技术扩散和转移，故需通过东道国外资监管机构的“国家安全”或“反垄断”审查。因此，为维护国家安全和资本自由流动之间的动态平衡，东道国政府普遍存在对外国投资（foreign investment）进行干预和限制的潜在动力，而外资并购安全审查制度就是其主要措施。
一、提出问题
本书提出的核心问题是：针对中资企业并购，为什么美国外国投资委员会的审查结论和程序存在差异？具体而言，为什么外国投资委员会对部分投资审查拒绝，而对其他投资则审查通过？即使最终审查结果同样是通过或拒绝的案例，为何在审查程序上也存在差异，即有的投资起初被外国投资委员会拒绝，但经过协商后获得通过，有的投资却最终迫使中企撤回并购？
作为世界上最早对外资并购实施国家安全审查的国家，美国在保持外资开放与国家安全的漫长博弈中，建立起了一整套相对完善的外资并购审查法规、程序和标准。中企赴美并购因“国家安全”问题遭遇失败的案例最早可追溯到1990年的中国航空技术进出口公司（以下简称“中航技公司”）收购美国马姆科制造公司（MAMCO Manufacturing Company）案，该并购交易是在中企已经完成对马姆科制造公司的所有并购法定程序后，鉴于朝野非议，外国投资委员会建议时任总统布什（George Herbert Walker Bush）以威胁“国家安全”为由，要求中航技公司在3个月内撤回收购所获得的全部投资权益，导致中航技公司功败垂成。[2]21世纪以来，伴随国际经济格局及自身实力地位变迁，美国率先强化外资并购安全审查力度，对中资企业赴美并购产生了重要影响。实践中，中海油并购优尼科石油公司案、华为公司系列并购案和三一重工投资案失利引发的反响最为强烈。2005年8月，中国海洋石油总公司以高出竞争对手10亿美元收购美国优尼科石油公司横遭美国国会干预而失败。2012年10月，美国众议院特别情报委员会（House Permanent Select Committee on Intelligence, HPSCI）的调查报告借口威胁美国“国家安全”，要求时任总统奥巴马（Barack Hussein Obama）出面阻止中国通信企业华为和中兴通讯赴美并购，并迫使二公司出席美国国会听证会，申明其经营活动不会对美国国家安全造成任何威胁。[3]2013年7月，奥巴马又以涉嫌威胁美国“军事安全”为由“要求三一重工子公司罗尔斯（Ralls）公司停止开发位于美国俄勒冈州的风电项目”，为此罗尔斯公司不惜将奥巴马和美国外国投资委员会告上法庭，开启了中企运用美国国内法维护自身投资权益的先例。[4]
近年来，因遭遇美国外国投资委员会审查而失利的中国案例还有多起，既包括中国工商银行、中国化工集团、西色国际投资公司、唐山曹妃甸发展投资公司等国有或国有控股企业，也包括华为等民营投资实体。2005—2014年，外国投资委员会对中企并购审查数量由1件激增至24件，年均增速为42.3%。2013—2015年，外国投资委员会共审查39个经济体的387起交易，被审查中企并购数量为74起，分别占外国投资委员会当年审查总量的21.7%、16.3%和20.3%，年均达19.4%，审查比重连续三年位居第一。[5]事实上，就美国外资来源地而言，截至2017年，中国也仅仅排在英国、爱尔兰、德国、日本和法国之后，居第六位。[6]
特朗普（Donald Trump）执政后，将制造业外迁、就业岗位流失和国家债务高企归因于原奥巴马政府支持的全球化政策和自由贸易，从经济民族主义视角审视美国内外经济政策，倡导“美国优先”（America first），[7]排斥国际合作。2018年3月，美国贸易代表办公室（Office of United States Trade Representive, USTR）发布《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》，并据此挑起中美贸易战。[8]鉴于中国在信息通信、大数据、机器人等高科技领域的发展，美国财政部还计划启动《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）抑制中国在高新科技领域对美国的投资，甚至考虑将外国投资委员会审查范围扩展至中国与第三国的合资企业（joint adventure）在美国的投资。[9]据美中经济安全审查委员会（U.S.—China Economic and Security Review Commission, USCC）统计，2017年至2018年第三季度，中企投资被总统否决1起，[10]因遭遇外国投资委员会审查而被迫撤销的投资高达9起，投资领域集中在半导体、信息通信、金融服务业、大数据和新材料等高新技术领域。[11]2019年5月15日，特朗普政府发布的紧急行政令宣称，外国敌人正在不停制造且利用通信信息领域的薄弱点，对美国国防、外交、经济领域造成超乎寻常（extraordinary）的威胁，为此美国必须启动紧急状态，并授权美国商务部禁止美国公司购买外国敌人生产的电信设备和技术，[12]此举标志着美国开启对中国华为公司的全面“围剿”。
作为一项解释性研究，本书借助技术转移（technology transfer）和市场竞争（market competition）两个自变量，从政治和经济互动的视角厘清美国外资安全政策及外国投资委员会应对中企赴美并购安全审查的逻辑，具体包括：外国投资委员会针对中企并购安全审查中，究竟是哪些因素影响或决定了外国投资委员会的审查结论？这些因素在影响效应上是否存在差异，以及这种差异是如何影响审查程序和结果的？
二、概念界定
以下对核心研究问题所涉及的关键概念即国家安全、并购与外资并购和美国外国投资委员会作出界定：
“国家安全”（national security）作为一个明确、完整的概念起源于沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）于1943年出版的专著《美国外交政策》。其中，李普曼对“国家安全”的概念界定，简洁且不失精要。国家安全系指不牺牲合法利益即可避免战争。[13]以下是学界围绕国家安全的内涵和外延开展的研究：一方面，关于国家安全的概念演进。黄仁伟等指出，国家安全是指主权国家对于其内外部事务的控制力。[14]金钿从国家主权和安全的视角出发，称“国家安全表现为对国家的生存和发展没有或很少受到重大威胁状态的一种界定”[15]。罗伯特·利珀（Robert Lieber）的存在现实主义（existential realism）在论及无政府状态下的国家安全困境时曾指出，国家安全实质是指处于“安全困境”下国家之间的相互依存度，冷战后美国国家安全重点由偏重政治军事安全向经济安全和环境安全转变。[16]汉斯·沃尔夫（Hans Wolff）认为，国家安全是一个历史范畴，冷战后国家安全的内涵和外延呈扩展趋势，既表现为国家安全横向范围的扩大，也是安全层级纵向的提升，即原本次级领域的安全问题，如经济安全等上升到国家安全层面。针对冷战后西方国家倡导的“人权高于主权”和“人权无国界”等论点，罗伯特·基欧汉（Robert H.Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）指出，国家安全概念的模糊性越来越强，为国家安全外延扩大化提供了机会和借口。[17]关于国家安全与国家利益的关系，美国学者小霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）指出，国家安全是一种活生生的外皮（skin），它所应用的时间和环境不同，色彩和内容也就截然不同，随国家利益的变化而变化，总体反映出国家利益的现实需要。[18]而莱斯维尔（H.Laswell）则强调国家安全的时效性，并指出“所有关于国家安全的提法都不一定对所有期间的结果有效，我们最大的国家安全应该存在于外交政策所有手段的最佳平衡之中”[19]。
另一方面，国家安全与经济安全的关系。广义上的“国家安全”内涵包括政治、军事和经济安全，因而经济具有极其重要的国家安全含义。经济安全（eco-nomic security）产生于国际经济领域，但却有别于纯粹的经济问题。霍尔森（Holsen）和维尔波耶克（Waelboeck）认为，“国家可能会把削弱其国内经济水平的能力视为经济安全威胁，即使这种削弱并未产生可见的经济损失”[20]。常规上，对经济安全的忧虑往往产生于双方在经济层面的相互依赖，即双方的相互依赖程度越深，相互间经济损害的几率也会越高，因而潜在的经济安全威胁越严重。冷战后，世界各国充分意识到，传统的军事和政治安全已不再是一国主权存续和发展的关键，保障本国经济安全的重要性日益受到关注。
20世纪70年代的“两次石油危机”，即1973年第四次中东战争期间阿拉伯国家集体对西方国家实行“石油禁运”和1979年伊朗“伊斯兰革命”（Iranian revolution）爆发及随后“两伊战争”（Iran-Iraq war）导致波斯湾沿岸产油国石油出口锐减，对日本和西欧国家的能源供应安全产生严重威胁。在此背景下，日本成为首个从“国家安全战略”高度倡导“经济安全”的国家，于1980年出台《国家综合安全报告》，首度提出“经济安全”的概念。1985年，《广场协议》（Plaza Accord）签订后，日资企业大举投资美国，引发所谓“日本经济威胁论”。基于此，美国里根（Ronald Wilson Reagan）政府开始通过限制日企市场准入和进行政治施压的方式，迫使日本政府自动限缩对美国的出口及对美国经济的影响力。1993年，克林顿（William Jefferson Clinton）政府首次将“经济安全”纳入美国《国家安全战略》的范畴。1999年制定的《新世纪国家安全战略》更是将“经济安全”上升为美国“国家安全战略”的三大核心目标之一，将经济繁荣视为美国以实力谋求霸权地位的基础。[21]“9·11事件”后，出于“掐断恐怖势力资金来源”和借反恐之机“遏制新兴大国崛起”的考量，美国政府对外国投资加强监管，导致对外资并购中的“国家安全”认定呈现扩大化趋势，特别是对涉及中国、中东国家“国有企业”（state-owned enterprise, SOE）、主权财富基金（sovereign wealth fund, SWF）及对“关键技术”和“关键基础设施”的并购采取程序更严、时间更长的审查程序，而港口、电信、金融和能源等基础设施更是外资并购审查的敏感行业。
并购，顾名思义是指兼并（merger）和收购（acquisition）的统称，因并购与企业法人的合并、破产和债务继承等问题密切相关而备受关注。《布莱克法律大词典》（Black's Law Dictionary）将“兼并”界定为：“一个公司被另一个公司吸收，后者则继续保存它的名称和地位，并取得前者的全部或部分财产、责任义务、特许权和其他权利（或权益）等，而被吸收（兼并）的公司则不再以独立的商业主体地位存在。”[22]“收购”则被界定为“成为某项资产所有人或获得特定财产所有权的行为”[23]。“收购”即收购方企业运用现金、债券或股票购买目标公司的全部、部分股权或资产，从而获得目标公司控制权的法律行为，而目标公司的法律人格并不必然消失。[24]与“兼并”不同，“收购”作为一种特殊的民事（商事）法律行为，仅在各国公司法的“股权转让”部分有所涉及，但对上市公司的“收购”行为却通常有比较详细的法律规定。事实上，“兼并”和“收购”的概念比较表明，二者的核心要素都是企业产权（enterprise property right），即目标企业所有权部分或全部转让。现代公司制度下，企业产权转让的核心是企业“控制权”的移转。因此，所谓“并购”泛指在市场机制作用下，企业为获取其他企业的“控制权”而进行的产权交易活动。[25]
跨国并购（cross-border merger and acquisition）是伴随经济全球化和全球价值链（global value chains, GVC）的形成而发展起来的，当前已超越“绿地投资”成为外国直接投资的主要形式。关于“跨国并购”的概念，联合国贸易与发展会议（United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD）将其区分为跨国合并和跨国收购两种：前者系指一国企业通过资产和经营的结合形成新的法人实体的行为；后者系指一国企业收购另一个企业的全部、部分资产或股权，并实际获得目标企业的资产或经营控制权。[26]而国际货币基金组织（International Monetary Fund, IMF）则直接采纳“跨国并购”的概念，并将其定义为“通过兼并或收购国外公司的股权或者资产取得目标企业控制权的商业行为”。外资并购（foreign investors'merger and acquisition）是与跨国并购密切联系的概念，系指外国公司通过一定的程序和渠道进行兼并或收购，并依照东道国的法律取得东道国现有企业的部分或全部控制权。[27]因此，跨国并购和外资并购的核心均在于“将并购对象的控制权从东道国企业转移至投资来源国的企业”，本质上是国际资本流动和收益国际再分配背景下的一种特殊产权交易行为。客观上，外资并购对东道国的经济发展是一把“双刃剑”（double-edged sword）：一方面，外资并购不仅对全球范围内优化资本配置、提高生产率和促进技术升级意义重大，而且有利于东道国引进资金、技术和先进管理经验，实现东道国对本国产业结构和企业经营模式的重构，同时也会为东道国的技术升级、就业市场和税收体系带来增益；另一方面，外资可能通过并购控制与国家安全相关的重要部门和关键技术，从而威胁东道国的国家安全。
如前所述，外资并购的本质，即企业的“控制权”问题。联系本书核心研究问题，“9·11事件”后，就投资者而言，来自外国国有企业和主权财富基金的并购是美国外资并购安全审查的重点对象。而国有企业作为中国国民经济的支柱，在资本、规模、技术和管理上均具显著优势，因而是中国参与全球投资博弈的主要力量。为此，美国朝野经常指责中国国企获取“国家补贴”赢得不正当竞争优势，违背“竞争中立”政策。回顾历史，美欧国家在拓展海外投资时依照商业标准将国家行为区分为主权行为和事务行为，即一国政府从事事务行为时，东道国有权（应当）将其视为普通外国投资者，以此为本国跨国公司对外投资清除来自发展中国家的经济“藩篱”。根据惯例，一项投资（事务行为），只要是以外国公司、企业或其他经济实体等经营组织的形式出现，即使融资来源于国家也应平等对待。国际投资争端解决中心（International Centre for Settlement of In-vestment Disputes, ICSID）依据《华盛顿公约》第25条确定管辖权时就指出，对企业国际投资“行为属性”的认定采取“经营说”，核心是企业实际经营行为，即“只要企业在法律上具有法人地位，就当然属于国际投资争端解决中心所认可的‘国民’，而不论法人的出资人是国家还是公民”[28]。上述认定亦为2014年的北京城建诉也门案（Beijing Urban Construction Group Co.Ltd.v.Republic of Yemen, ARB/14/30）所确认：关于也门政府提出的北京城建集团充当了“中国政府代理人的角色”，不属于《华盛顿公约》第25条项下“另一缔约国投资实体”的说法，仲裁庭认为，起初北京城建集团凭借其在商业上的优势，通过公开竞标而获得该项目，尽管北京城建集团作为国企确实在管理、运营等方面受中国政府监管，但中国政府对北京城建集团享有监督、控制权的事实，并不能说明北京城建参与萨那国际机场二期项目建设投标并最终进行项目建设，构成履行政府职能的行为。[29]
美国《外商投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，FINSA）基于《伯德修正案》（the Byrd Amendment）的理念，提出“受管辖交易”（covered transaction）概念，对企业投资“行为属性”采用“控制说”（control theory），由此将外国投资委员会的审查重点转向主权资本和国有企业。“外国政府控制交易”概念又进一步指出，政府拥有企业所有权或控股权意味着政府控制了企业，推导出国有企业投资整体或部分代表了国家行为，对外投资行为也必然承担国家政策使命的结论。国有企业作为中国最具竞争力的市场主体和对外投资的主力军，美国外国投资委员会审查国企并购时刻意忽略“中国国企所有权和经营权分离的事实，曲解中企的投资意图”，旨在达到抑制中国国企赴美并购的目的。事实上，中航技并购案、中海油并购案，以及西色国际投资公司并购案等案例一再证明，美国外国投资委员会审查下中国“国有企业”并购处于不利地位。
此外，美国社会还指责中国具备市场竞争优势的“民营企业”接受政府的融资支持，而且公司治理和股权结构不透明。实践中，外国投资委员会针对中企赴美并购除考量投资者的所有制结构外，还进一步延伸到中国民企的融资来源、企业内部治理机制，甚至中企高管的既往任职经历等。例如，随着华为公司和中兴通讯在全球电信产业领域的崛起，2007年和2011年，华为公司曾两次并购美国企业即3Com和3Leaf公司，均因遭遇美国国会和外国投资委员会的强力干预而失败。2012年10月，美国众议院特别情报委员会要求华为公司和中兴通讯出席国会听证会，并要求二公司解释和阐明与中国政府的关系、中国共产党“党委”及“党组”在公司运营管理中所扮演的角色，同时要求公开华为公司“内部材料”以证清白。[30]比较发现，历史上美国政府常以保护“商业机密”和“政府中立”为由，在国际投资争议中，阻止外国政府或仲裁机构要求美国公司公开内部信息的要求。
1975年，美国外国投资委员会根据福特（Gerald Rudolph Ford）总统11858号行政令建立，是美国实施外资并购安全审查的跨部门核心机构，现已成为实施1988年《埃克森—弗洛里奥修正案》、2007年《外商投资与国家安全法》及2018年《外国投资风险评估现代化法案》的核心机制。[31]
第一，美国外国投资委员会的组成。1988年12月，里根总统签署12661号行政令，将《埃克森—弗洛里奥修正案》赋予总统的“对外国投资影响国家安全的审查权”委托给美国外国投资委员会行使，该行政令还规定外国投资委员会由财政部长任主席。2007年，《外商投资与国家安全法》再次明确外国投资委员会的组成部门：法定成员共9位，其中财政部长、国务卿、商务部长、国土安全部长、国防部长、总检察长、能源部长具有正式投票权，劳工部长和国家情报局长为参与成员。2008年，时任总统布什签署13456号行政令，新增3位成员，即美国贸易代表、科技政策办公室主任、总统或财政部长在某个具体案件中指定的其他部门具体负责人。该行政令还新增5位观察员，即管理与预算办公室主任、经济顾问委员会主席、总统国家安全事务助理、总统经济政策助理及总统国土安全和反恐事务助理。同时，新增财政部长助理职位，负责监督外国投资委员会的工作，该职位负责人由总统任命，且须获得参议院同意。[32]
几经调整，截至2019年年末，美国外国投资委员会的组成机构包括9个正式成员：财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、贸易谈判代表、科技政策办公室；5个非正式成员：预算管理办公室、经济顾问委员会、国家经济委员会、国家安全委员会及国土安全委员会，以上14个部门享有投票权。而劳工部长和国家情报主管为参与成员，不享有投票权。[33]除美国外国投资委员会外、总统和国会也是美国外资并购审查的重要机构。
第二，美国外国投资委员会的职责。美国外国投资委员会的职责形成是一个历史的过程。事实上，在《埃克森—弗洛里奥修正案》出台之前，外国投资委员会主要负责对“美国境内外国投资现状进行分析和评估”，其本质是一个咨询、建议机构，具体表现为：首先，分析美国境内外国投资的趋势及发展，为政府的外资政策提供建议和决策咨询；其次，为外国政府在美国投资提供磋商指南，并根据国家经济环境变化，适度调整美国的外国投资规范；再次，就可能对美国利益（包括但不限于安全利益）构成重大影响的外国投资并购进行审查；最后，依据美国经济的客观需要，拟定新的外国投资法案，提交美国总统，供政府和国会讨论。此外，依据福特总统11858号行政令，美国商务部在搜集、使用外国投资信息方面享有广泛权力，其他部门应予协助，包括外国投资委员会，该项规定意在促进商务部和财政部在外资开放与监管方面的政策协调和平衡。比较发现，《外商投资与国家安全法》对外国投资委员会投资并购审查地位的法定化，反映出国会对外资并购安全审查影响力的加强，意味着外国投资委员会不再是仅仅服从于总统领导的咨询、授权机构，而转化为正式接受国会监督的外资并购安全审查执法机构。
回顾历史，每逢重大并购案件出现，美国国会都会适时出台监管法案，强化外国投资委员会的审查权力。（见表1）第一，鉴于外资并购案件专业性提升，每一项交易都需要不同部门提供专业知识分析，国会对财政部长独享外资并购审查权力不信任。《外商投资与国家安全法》特别规定，具体案件在外国投资委员会审查前，财政部长须依据个案实际情况，指定一个或数个成员部门作为该案审查的“牵头部门”。“牵头部门”的设定，需要根据部门自身专业背景与特色，以与并购案件类型的匹配度为标准确定，具体职责是负责监督和执行个案审查全过程，包括但不限于：缓和协议谈判、设定其他保护国家安全的条件、修改交易实质内容，并将修改内容及时向国家情报局长、司法部长等与修改有实质利害关系的机构首长通报。第二，《外商投资与国家安全法》强化总统在外资并购安全审查中的权力，包括暂停或禁止可能威胁美国“国家安全”的“受管辖交易”、对美国外国投资委员会的审查结论决定并宣布是否暂停或禁止交易、指示总检察长实施并强制执行其决定。第三，《外商投资与国家安全法》首次明确国会对外资安全审查程序的监督权力，包括众议院和参议院司法委员会审议外国投资委员会的年度报告（annual report）、外国投资委员会的国会证明（certifi-cation of congress）制度[34]，以及对外国投资委员会已完成程序的交易启动重审等。[35]第四，《外国投资风险评估现代化法案》在扩大外国投资委员会管辖范围的同时，着重加强国防部、情报机构和国土安全部在美国外资并购安全政策制定和监管中的地位，“特别关注国家”名单的确定，进一步强化对中国等新兴大国投资美国高新科技领域的审查力度。
表1 美国外国投资委员会所涉主要法案、条例与行政令（1975—2018年）
三、研究意义
国际体系内大国之间尚无通过经济竞争和平过渡，实现权力转移的先例。[36]一方面，传统国际关系理论对美国霸权护持的研究大多从政治和军事的角度进行考察，从贸易和投资政策等国内制度建构的角度探讨霸权护持的研究相对不足；另一方面，针对美国外资并购安全审查的研究也多局限于审查制度本身或从法律规则的视角去解读，从政治和大国竞争角度进行的解读相对较少。
传统上，国际政治经济学者如查尔斯·金德尔伯格（Charles Kindleberger）探讨了霸权与开放稳定的国际经济的关系，罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）从权力角度分析了跨国公司与霸权的关系，但这些都是以霸权或发达国家的对外投资行为为基础去探讨资本输出对美国霸权的影响。事实上，除却20世纪90年代，傅高义（Ezra F.Vogel）等美国学者对源自日本企业的资本对美国经济技术的影响作过针对性研究外，对来自挑战国的资本赴美并购对美国政治经济影响的研究不甚充分。[37]
第一，深化对外资并购安全审查从法律语境向政治经济视角转化的研究，特别注重从中美大国战略博弈的角度去解读。比较研究发现，既有文献对美国外资并购安全审查制度的探讨主要来自法学学者，研究方向也基本是从“法律规则”的角度去探讨制度合理性和科学性，缺乏从政治经济视角质疑其“制度价值”合理性的研究成果。[38]事实上，美国外资并购安全审查制度虽处于“法律语境”下，但并不是一个纯粹的法律问题，不能仅从法学视角去分析和解读。如果仅从法律角度（探讨“是非”）出发，美国外资并购安全审查的对象应瞄准“外国投资”，而不是将“投资者”本身作为审查重点。实践中，美国外国投资委员会对“投资者”国籍（national identity）格外重视，2006年的迪拜港口并购案就是例证。该案中，部分美国国会议员认为，迪拜港口世界公司（Dubai Ports World）属于阿联酋政府投资基金所有，而阿联酋政府与“9·11事件”中的恐怖分子有关系，所以该并购会威胁美国及盟友的国家安全。[39]应当说，对该问题的传统研究将并购安全审查锁定在经济或者法律视角，导致研究不全面和不充分，特别是在中美战略博弈加剧的背景下，对美国外资并购安全审查制度的考查必须关注中美战略竞争，应该从国际政治博弈和国家战略互动的视角重新审视该问题。
第二，丰富国际政治经济学（IPE）有关跨国公司对外投资的理论，特别是霸权国家的经济民族主义政策[40]与国家对外经济政策选择的关系。国际政治经济学对贸易政治和汇率政治的研究历史久远，且成果丰硕，而对投资政治的研究则相对不足。受制于后殖民时代的环境限制，伊曼纽尔·沃勒斯坦（Immanuel Maurice Wallerstein）、萨米尔·阿明（Samir Amin）等发展经济学学者集中关注国际投资所产生的利润转移、技术和资本的不对称依赖给发展中国家所造成的政治经济依附关系。[41]与之相反，国际社会对于国际投资流入对发达国家特别是霸权国家自身影响的研究不足。[42]此外，鉴于特殊的政治经济制度、企业管理和运营模式，中国跨国公司对传统上建立在发达国家主导国际投资分工基础上的理论产生冲击和重塑效应。鉴于此，泰德·菲什曼（Ted C.Fishman）在查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）提出的“发展型国家”（developmental state）理论的基础上，以“日本公司”为“蓝本”对所谓“中国公司”进行探讨。在此，本书以中国“跨国公司的对外投资”作为研究对象对国际投资政治理论的重构亦具启发意义。此外，传统的国际投资理论建立在开放性的国际经济规制之上。后危机时代，如何认识美国外资安全政策选择与开放性经济衰落，以及经济民族主义兴起的关系？中国崛起所引发的国民心理变化（观念因素）对美国外资安全政策选择有何影响？[43]本书也有所启示。
第三，拓展对投资“联系权力”与霸权正当性削弱和霸权护持关系的认识。资本是中性的，投资本身是经济学范畴，但资本与权力结合便具有政治属性，进而形成“联系权力”。既有文献对美国霸权的护持主要着眼于政治和军事领域，对经济领域的研究也大多体现为贸易保护和经济制裁。对国际投资特别是对外国赴美投资、美国国内经济政策选择与霸权护持关系的关注较少。[44]应当说，造成这种结果的原因是多方面的：一是鉴于美国长期充当全球主要资本输出国的角色，学术界对美国资本输入政策的关注先天不足；二是与美国跨国公司的对外投资相比，外资并购安全审查制度作为美国国内政策似乎与霸权护持关联性不够强；三是传统上认为中国资本尚不足以对美国经济安全、技术垄断和市场自主产生较大影响。时过境迁，上述理由在2008年全球金融危机后都有不同程度的变化，这种客观条件的变化促使美国政府开始认真关注中国跨国公司的对外投资效应，本质上将外资并购安全审查与维护自身霸权地位相联系。
政策需要政治，战略博弈时代的政策选择更需要政治。在中美战略竞争加剧背景下，美国国内政治主体为维护本团体利益，而“借民主之名”表达自身利益诉求，进而影响政府对外经济决策。作为一项解释性研究，本书旨在对美国外国投资委员会审查中企并购作出不同结果的原因进行解释。
第一，实力变迁是美国本轮外资安全政策调整的基础动力。“国家利益至上”或曰“美国至上”是美国内外政策制定的根本出发点，无论倡导“自由贸易”，或“经济民族主义”，初衷莫不若此。应当说，作为现行国际秩序的主导者，维护霸权地位是美国国家利益的最高和终极体现。20世纪80—90年代，日本和欧盟曾相继尝试在贸易和投资领域挑战美国经济霸权，但都铩羽而归。中国崛起作为21世纪地缘政治和体系变迁最具影响力的事件，中资企业“走出去”恰恰是中国崛起大战略的重要组成部分。毋庸置疑，“走出去”对中资企业参与全球资源配置、提高技术水平、推动产业链升级至关重要。而中美实力变迁所产生的政治经济效应始终影响并制约着美国对华经贸政策的制定，同样也构成美国对中企并购频繁启动国家安全审查的首要原因。
第二，技术转移效应与投资者身份是美国应对中企并购安全审查的主要考量因素。理论上，美国外资并购安全审查的对象应该是“投资项目”，而非“投资者”。实践中，美国外国投资委员会却将投资者背景，尤其是国籍、企业所有权与股权构成及与政府的关系，甚至高层管理人员的过往经历都纳入审查范围。外国投资委员会的审查历史也表明，如果并购发生在美英这样的同盟国家之间、美中这样的大国竞争对手之间或美朝这样的敌对关系国家之间，引发的安全关注与担忧将完全不同。2012年，围绕华为公司和中兴通讯赴美国开展投资活动，美国众议院特别情报委员会调查后认为“华为和中兴通讯的内部设立了中国共产党‘党委’或‘党组’，而且二者拒绝解释‘与中国共产党的关系’违反了美国国内法。此外，华为公司创始人任正非（Ren Zhengfei）与董事长孙亚芳（Sun Yafang）曾供职于中国军队和国安部门，美国有理由怀疑华为公司与中国政府和中国人民解放军（PLA）之间存在某种特殊联系，华为并购会潜在危及美国政府和军队信息安全”[45]。受此影响，华为公司的一系列赴美并购交易全部因遭遇美国外国投资委员会审查而失败。
第三，市场竞争是美国应对中企并购审查的另一重点考量因素。作为一项隐形投资壁垒，美国外资并购安全审查制度的建立既是国内投资保护的初衷，也是对外资“控制美国”忧虑的结果。2008年全球金融危机后，奥巴马政府就曾提倡“购买国货”运动和发出“国家出口倡议”，意在助推美国企业的出口水平和国际竞争力。事实上，2012年10月的三一重工诉奥巴马案中，在涉案的Butter Creek区域除中国外还有第三国拥有同样的发电设备，蹊跷的是其他国家的类似投资并未遭遇美国外国投资委员会的审查。关于本案产生的根源，尽管有学者将此种因投资者或其身份差异所造成的审查结果差异归因于美国外资并购安全审查的“政治内核”所决定，但考虑到金融危机后中美在国际风电等新能源市场的激烈竞争，事实上此举仍透露出强烈的市场保护意图。特朗普执政后，全方位倡导“美国优先”，从经济民族主义视角审视美国内外经济政策，而其“再工业化政策”必然给中国企业赴美并购带来更多的保护主义风险。例如，特朗普政府成立以彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）为主席的白宫国家贸易委员会（White House National Trade Council），以监督美国政府在基础设施建设中贯彻“购美国货”及“雇美国人”的计划。[46]
综上所述，作为经济实力快速上升的大国，中国本身也是战后开放性国际经济秩序的受益者。后危机时代，在无法避免的“安全困境”影响下，中国外部经济发展空间受到美国霸权结构的诸多约束，而美国外资并购安全审查趋紧就是这一变化的具体表现。在特朗普政府将中国定位为战略竞争对手（rival power）的背景下，伴随美国霸权正当性消减、开放性经济衰落与经济民族主义兴起，必将深刻影响美国对外经济政策选择，对美国对华并购安全审查进行研究具有重要理论和实践价值。