引言

一、研究的缘起与任务

面对国内严峻复杂的反腐败斗争形势，党的十九大因势利导启动了国家监察体制改革，并在最高立法机关的支持下逐步由三个试点省市推广至全国。这次改革的定位之高，为近年来所罕见，中国共产党中央委员会、中共中央纪律检查委员会（简称中央纪委）在此次改革中所使用的话语体系，如“党中央的重大决策部署”“贯彻落实十九大精神的重大政治任务”“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，无不反映了此次改革的重要性和深远意义。此次改革引发了一系列的制度变动和权力调整：一是中国传统的党政监督体制进行了系统整合，党政两套监察体系实现了完整融合，并进一步扩大了监督范围，配置了更强力的监察手段措施，监督权威得到极大提升；二是国家权力构造体系进行了调整，新设立了党和国家的专责监督机关——中华人民共和国国家监察委员会（简称监察委），该机构以合署办公形式成为人民代表大会制度下的新权力成员，过去“一府两院”的构造转变为“一府一委两院”；三是创设了新的监察权力形式和监察程序，监察权、监察调查权等伴随改革而生，逐步发展成新的权力形式，为规范这些权力行使而设置的监察程序也不同于以往，这种新型程序具有许多新型的制度内容和运行特点；四是职务犯罪侦查模式再次发生重大变革，监察委成为职务犯罪调查的核心力量，过去两大反腐支柱纪委和检察院“串行”的调查模式退出历史舞台，监察调查和犯罪侦查双轨并行的程序运行模式逐步成型。

马克思主义哲学曾对理论与实践的辩证关系有过经典叙述，即实践是理论的来源，理论可以指导实践。此次监察体制改革，一方面改革实践急速推进，全国各地在极短时间内组建了各级监察委员会，监察办案的调查措施、运行程序、工作模式等也快速成型，国家层面的立法、修法等配套工作也初步完成，可以说“监察程序”这个新型程序构造已经牢牢嵌入国家法律体系之中；另一方面，监察改革对宪法、行政法、刑事诉讼法等学科都造成了不同程度的冲击，主要表现在改革实践对这些学科的传统理论有所冲击，相关理论研究一度犹豫徘徊，甚至对某些监察实践问题无所适从，有被动跟进、亦步亦趋之嫌，目前尚不能对改革做出有深度的体系性回应。总体而言，对监察改革的理论解读，或是只着重解读官方文件，或是只专注各自学科的研究，学术支撑和跨学科分析尚弱，监察学科理论研究尚处于雏形阶段，改革中出现的大量实践和理论问题急需进行系统性理论解读。

面对党和国家监察制度重构这个特殊的“中国方案”，有观点认为应注意固有法学理论的相对性和局限性，聚焦中国国情，对中国问题进行中国化解读，也有观点认为传统法学理论中的普适性原则应当在改革中得到贯彻，改革不能突破这些公认的法治和人权原则。目前，传统法学理论中的制度、原理、思想遇到了中国国情和监察改革实践的挑战，法学研究既要对这些优秀的法学理论予以继承发展，又要直面中国监察改革实践，立足“法治的中国因素”，用中国法律语言回答中国法律问题，为监察改革的创造性实践提供有价值的理论支撑和指引。职务犯罪监察调查程序同样面对这个难题，监察调查与刑事侦查有很强同质性，两者在内容、手段、强制力、办案模式等方面非常相似，但是《中华人民共和国监察法》（简称《监察法》）将监察调查程序设置为独立于刑事诉讼之外的独立程序，突出监察调查权与刑事侦查权的区别，这对传统的法学和犯罪侦查理论都是非常大的挑战。传统上，关于犯罪调查权力和程序的定性、正当法律程序的原则、程序结构、法律关系等理论能否适用于监察调查程序，以及适用的限度、结合方式、话语重构等都需深入探究。至于职务犯罪监察调查程序这个产生于中国法制土壤之中的“特别程序”，其立足和证成须要兼有法律正当性和道德正当性，形成合规范性和合目的性的统一，避免陷入过度自造话语体系而成为封闭发展的僵局，要保持开放性研究思路，兼容传统优秀法学理论成果和现实改革需求，充分吸收刑事诉讼等学科中符合通行标准的价值理念，借鉴刑事诉讼程序中比较成熟的犯罪调查、程序衔接、人权保障的思想内核，或对科学地解读这个“特别程序”有所裨益。

二、基本结构和基本观点

本书选取职务犯罪监察调查程序作为研究对象，探讨职务犯罪监察调查程序的内容构成、历史脉络、域外比较、程序运行等问题。具而言之，本书的内容结构主要包括以下六部分：

第一，职务犯罪监察调查程序的基本理论。笔者使用概念分析的方法，借鉴了传统的法学理论，尤其是刑事程序的概念架构、程序分类、程序价值等理论内核，从调查程序的主体、法律关系和过程要素三个角度出发，对职务犯罪监察调查程序进行了一个实然层面的基本概括，即程序主体主要包括调查主体和被调查对象；调查程序中的法律关系包括权力和权力、权力和权利以及权利和义务之间的关系；程序中的过程要素包括程序条件、决策、流程和标准。从程序定位来看，职务犯罪监察调查程序是监察程序体系中的一类独立程序，既可以看作是监察程序的子程序，同时又可以看作是调查职务犯罪的特别程序。该程序的运行具有党对调查过程直接领导、强职权程序构造模式、单方主导的封闭结构、任务导向的程序设计等诸多特色之处。从程序分类来看，以调查是否公开、调查的强制性、调查的阶段性、调查中的技术应用、调查存在的层次等为标准，可以将职务犯罪监察调查程序划分为不同的程序类型。从程序的价值功能来看，职务犯罪监察调查程序自身需要具备公正、高效等优良品质，同时程序设计和运行也要平衡好惩罚犯罪和保障人权、效率与公正、调查不公开与保障公众知情权等价值关系冲突。

第二，职务犯罪监察调查程序的形成发展。本书第二章从历史角度对监察调查模式进行了回溯研究，分析了中国古代的监察御史模式的发展演变、近代北洋政府平政院模式和南京国民政府监察院模式的转型发展，同时还重点介绍了中国共产党从革命早期开始的监察模式探索，以此勾画出一个监察调查制度的继承、发展和创新的脉络图。承接监察模式的历史演变，本章进一步对职务犯罪调查模式的变革进行了系统分析，解析了该模式从传统的党纪调查和职务犯罪侦查的单线衔接模式，逐步向职务犯罪监察调查和职务犯罪侦查双轨并行模式过渡的过程、原因及表现形式。

第三，职务犯罪监察调查程序的域外比较。自近代监察制度在瑞典诞生之后，域外国家（地区）先后发展出类型多样的监察调查模式，其中一种分类以监察调查权和监督权之间的关系为标准，具体分为两类：一是监督权和腐败调查权合一模式，其中以新加坡贪污调查局、中国香港地区廉政公署等为代表；二是监督权和腐败调查权分立模式，以中国台湾地区“监察院”、韩国国民权益委员会等为代表。本章以这两类模式下的代表国家（地区）为样本，对这些国家（地区）的监察调查程序构造进行了详细分析，总结了这两类调查程序模式在程序自治、权力监督、程序保障等方面的优点，并重点分析了这些优点对我国监察体制改革的可资借鉴之处。

第四，职务犯罪监察调查的内部程序。在纪委和监察委合署办公的框架结构之下，纪委和监察委形成了“两位一体”的工作模式，这种模式在外部形式上非常类似：一方面，监察委主导职务犯罪调查程序，该程序具体包括线索处置、初核、立案、调查、审理和移送等环节；另一方面，纪委主导党纪调查程序，程序流程基本类似于监察调查程序。从程序运行的内在本质上来看，纪委和监察委共享所有调查人员，一个调查人员同时行使党纪调查权、职务违法及犯罪调查权，这些权力运行分别涉及党纪调查程序、职务违法及犯罪调查程序，这就产生了纪委、监察委内部的纪法程序一体化问题。另外，监察委内部的程序衔接遵循集体决策和分工负责统一、各部门分工协作、程序运转“先纪后法”等原则，在党的领导和内部集体决策得到极大强化的背景下，推进监察调查程序的内部监督成为重中之重。

第五，职务犯罪监察调查的外部程序。首先，监察委调查职务犯罪主要与公安机关等执法机关、检察院和法院存在业务衔接关系。监察立法所确立的基本原则是监察委依法独立行使监察权，与其他机关互相配合和相互制约，以及其他机关协助监察办案，其中最核心的问题是如何正确处理好依法独立行使监察权和依法独立行使司法权之间的关系，防止监察权影响司法权的独立行使。其次，从监察管辖的角度来看，监察委调查职务犯罪实行的是以属人为核心的级别管辖和地域管辖相结合的管辖原则，这个管辖原则需要对被调查对象的组织人事关系进行清晰界定，同时如何处理监察委与检察院的管辖冲突成为一个新的问题。最后，监察委与其他机关的程序衔接，尤其是与刑事程序衔接主要发生在立案、确定管辖权、调查措施和强制措施对接、协助调查取证、移送司法、外部监督、国际司法协助等方面，这些是后续监察改革都要直面的事项。

第六，审判中心视角下的职务犯罪监察调查程序改革展望。通过前面对职务犯罪监察调查程序的基本理论、古今中外比较以及内外程序运行细节的分析，本书第六章提出了在审判中心视角下进一步改革职务犯罪监察调查程序的建议，具体内容如下：一是通过监察调查程序的重新设计，从权力边界、权力运行方式、程序角色和决策模式等方面对调查权进行控制，抑制调查权自我强化和不断扩张的趋势。二是实现调查程序的适度分离，主要包括：党纪调查程序和监察调查程序的分离；职务违法调查程序和职务犯罪调查程序的分离，通过程序分离防范调查权力滥用，保障被调查对象的合法权利。三是借鉴域外犯罪调查监督的经验做法，建议组建针对职务犯罪监察调查的综合性程序监督体系，强化传统的人大监督、司法监督、审计监督等内外结合的监督体系，探索建立由社会力量组成的具有权威性的中立监督组织，积极引入现代信息技术对监察调查活动进行监督，重点开展对程序分流过程的监督。四是规范监察调查程序的内外衔接，尤其是进一步规范留置运行和衔接程序，探索解决监察案件向刑事司法流转的程序难点，尽快建立针对监察案件的国家赔偿程序，积极借鉴刑事程序中排除非法证据、保障律师辩护权等符合法治文明发展的成果，提升监察调查程序内在的道德和法治基础。