第一章
我国环评制度概貌

明者防祸于未萌，智者图患于将来。

——陈寿撰、裴松之注：《三国志·吴书·吕蒙传》

【提要】环评在世界范围内被公认为环境风险规制的有效工具之一。我国环评制度的整体特色包括以项目开发活动为主要规制对象、环评审查程序独立于开发许可、环评具体要求根据不同适用对象有繁简之分等。环评审批实证数据显示，环评文件审批通过率连年居高不下，实质性的公众参与的法定要求适用范围有限。就环评诉讼的整体状况而言，原告胜诉率明显偏低。近距离观察具体司法案例，则发现多阶行政行为违法性继承问题已有较多探讨，但涉及高度专业性判断之环评应如何实施司法审查的相关实践和研究尚有不足，同时环评否决制存废问题也未引起足够的关注和研究。

生态环境一旦遭到污染和破坏，往往难以修复，有些损失甚至无法挽回，如物种灭绝或不可再生资源耗竭。基于此认知，在进行对生态环境可能产生重大影响的开发活动之前，先对环境影响进行调查、预测和评价，此即环评（Environment Impact Assessment, EIA。我国大陆称之为环境影响评价[46]，我国台湾地区称之为环境影响评估[47]，以下皆简称环评）。

这个意义上的环评是多种环境评价（EA, environmental assessment）之一。广义的环境评价，在环境影响评价之外，还包括了环境质量评价、环境现状评价、环境风险评价、环境综合评价等。所有这些环境评价均是运用科学方法就人类活动对环境已经造成或将会造成的影响进行判断和分析，并提出相应的对策、措施。环境影响评价不同于其他环境评价的一项突出特征是，它是一种预断性的评价，而不是事后的评价。也就是说，与其他各类环境评价不同，环境影响评价针对的是拟议中尚未发生的人为活动的影响，此种评价的主要内容是基于预测的判断；其基本功能也在“事先预防”而非事后补救。

正是因为认识到了“事先预防重于事后补救”这一预防原则的重要性，环境影响评价才受到许多国家和地区的重视而成为一项法律制度。相应地，环评制度的基本功能被定位为：通过法律保障拟议行动可能的环境影响在相关决定作出之前得到揭示、知悉和考虑，以此防范和减少环境污染和生态破坏。[48]由此，环评被公认为环境风险规制的有效工具之一，环评法也被视为风险行政法的重要组成部分。

在深入我国环评制度的中国特色、行政权力与专业知识的关系、专家意见与大众参与、科学不确定性的回应等更加实质的内容之前，有必要先简要勾勒我国环评制度的概貌。但是，环评制度是我国环境法上最早确立的基本制度之一，各种教材均将之作为重点内容介绍；在此，我并不愿意简单重复教材上已有的内容。考虑到比较是认识事物的基本方法，本章选择将我国大陆和台湾地区的环评制度相对照。[49]在此对照中显现出来的制度轮廓，比教材上的平铺直叙更为鲜明，而且这种对照还意外地引出了一些颇具启发意义的发现。事实上，正是本章的研究发现，启动了我持续数年的相关研究思考，其中一些成果在本书接下来的数章中会一一呈现。