导论

在《财政政治的视界：缘起与发展》一书中，我们精心为大家选编了16篇文献，并且不揣浅陋，将它们分别编入“学科起源”“历史资源”“发展设想”“经典研究”“国内研究”五个部分。虽然在每篇文献中我们都特别撰写了“编者按”，以简要说明该文献的写作背景或理论价值，但为了让大家对本书的选录思路有更全面的了解，在这里还是要做一些总括性介绍。

一、财政政治学具有深厚的学术传统

从西方学术史来看，早在19世纪80年代意大利财政学者那里，财政政治学的名称已经开始使用，当时他们将财政学科划分为三个分支：财政政治学（politica finanziaria）、财政经济学（economia finanziaria）、财政法学（diritto finanziario）。不过这样的学科划分和意大利财政学一样，并未对后世财政学发展产生多大影响。当然，对财政活动中所包含的政治属性展开研究，可以追溯得更早，如孟德斯鸠、洛克等人的著作中就可以找到很多。19世纪德国学者从国家学出发研究用财政手段来实现社会整体的福祉，英国学者运用政治经济学方法探讨税收与公债问题，也都带有强烈的现今政治学的取向。在19世纪末20世纪初现代学科不断分化之际，德国财政学大师瓦格纳和英国财政学者道尔顿等人一再地强调，财政学为介于政治学与经济学之间的学科。

研究财政领域中的政治问题或者说政治社会学问题，在1917—1918年葛德雪、熊彼特等人那里，都被称为“财政社会学”。以此名称从事研究，在20世纪二三十年代的德语学者中甚至一度兴起风潮。不过由于战争的影响，这批德语学者后来要么身死道灭，要么在迁移到美国之后局限于现代主流经济学框架下研究财政问题。后者的典型就是德裔美国财政学家马斯格雷夫（本书第10篇《财政理论中国家的角色》的作者），他被称为现代财政学之父，其财政研究摒弃了制度与历史的内容而专注于使用经济学工具探讨财政活动。财政学原来包含的政治学或者说政治社会学的内容，因处于学科交叉之处而坠入学科分野的缝隙，少有人问津。从此，财政学在西方学界被进一步地称为“公共经济学”。

到了20世纪70年代之后，在西方可归为财政政治学建设的学术活动又开始恢复，并分别使用了“财政社会学”和“财政政治学”这两个名称。前者如贝克豪斯和瓦格纳主编的《2003年财政学手册》、艾萨克·马丁等人于2009年主编的《新财政社会学》论文集；后者如奥康纳在他那本于20世纪70年代风行一时的《国家的财政危机》一书中明确提出的，要建设“财政政治学”(1)，还有像加斯帕等人在2017年主编的论文集也以“财政政治学”为名(2)。此外，布坎南自1950年代去意大利访学后就一直致力于传承1880—1920年间流行于意大利的财政学传统，其公共选择理论和宪政经济学也可归入财政政治学的范畴。而马斯格雷夫也念念不忘财政学的欧洲大陆传统，在他各个时期关于财政思想的研究中，始终都给欧洲大陆财政学研究传统留有一席之地，而这样的传统在今天很难归入“公共经济学”。还有其他一些学者，在研究财政活动、历史事件等内容时，分别使用过税收政治学、支出政治学、预算政治学乃至财政政治学等名称，其成果也构成了此领域的进展。

就中国而言，古代中国有悠久的利用财政工具治理国家的历史，财政“为国之命而万事之本”得到广泛的认同，学者们也始终从治国理财的高度进行思考。用今天的学科语言来说，对财政展开这样的思考，综合了政治学与经济学等多种知识。在近现代中国面临生存危机以及1949年后在社会主义制度下实行国家赶超战略之际，学者们运用财政作为国家治理工具的思考也从未停止，由此产生的很多成果也可以归入财政政治学。自20世纪80年代起，随着西方经济学的引入以及学科界限的明确，财政学被界定为应用经济学的分支学科。由此形成的财政研究呈现出繁荣的局面，但对财政活动政治属性的忽视也越来越明显。近些年来，不断有学者对此予以强调。这些学者又大致分为两类：一类是以高培勇为代表的财政学者，他们重视财政活动的政治属性，呼吁构建包含研究政治属性在内、适应国家治理要求的新财政学框架体系(3)；另一类是政治领域学者，他们特别重视财政在政府活动中的作用以及预算在公共管理中的地位，强调中国政治学界缺乏财政学的视角、知识和工具，呼吁发展财政政治学，突出表现在李金珊、吴超以“当代中国财政政治学的新知识与新实践”为题，所整理的首届“国家治理与财政绩效”论坛上各位学者的发言中(4)。这两类学者在论文、著作、译著等方面，对财政政治学做出了可贵的探索，在研究中也时常顺带运用来自西方学术界的税收政治学、预算政治学、财政政治学等名称。除此之外，国内还有不少学者吸收熊彼特等人的理论和西方财政政治学/财政社会学的发展成果，来做出自己的研究。

二、“税收国家”理论是财政政治学的重要思想基础

在财政政治学/财政社会学研究中，不可或缺的就是熊彼特提出的与“税收国家”相关的理论。目前对于谁是“税收国家”一词最早的使用者并无定论，有学者认为是德国历史学派曾用它来说明德国社会的历史变迁，而葛德雪在创立财政社会学时也使用了该概念，在他1925年论文的英译本（其观点与1917年发表的论文相同）中两次使用了“tax state”一词（参见本书第1篇）。不过，应该说是熊彼特在1918年发表《税收国家的危机》（参见本书第2篇）一文时，给“税收国家”注入了更清晰的时代内涵，从而把自己的名字与税收国家紧密相连。另外，我们也可以看到，在托克维尔1835年出版的《论美国的民主》（第一卷）中也已经谈到了被熊彼特归为“税收国家”的一些特征以及跟税收国家相关的一些理论（参见本书第4篇），正因为如此，托克维尔也被看作是财政政治学/财政社会学的先驱。

在《税收国家的危机》这篇论文中，熊彼特重点讨论了税收作为现代国家发展的原因和征兆、从领主经济（后来被改称为“领地国家”）到税收国家所标志的历史进步、税收国家的性质与前景等重要问题，极大地影响了后世学者的研究（参见本书第7、第8、第9篇）。这样的影响，又可分为两个路径。一个路径强调的是，国家运用税收手段来塑造社会。比如，熊彼特发表了以下重要的论点：“财政的需要以及国家的政策对经济发展、对全部生活方式及文化的所有方面，都产生了直接的塑造作用”；“我们的民族，也是经国家的财政压力塑造出来的”；“财政措施确实创造了也摧毁了产业、产业形态和产业布局，并且以此直接地构建了或扭曲了现代经济大厦，进而影响到现代精神”；“税收一经产生就成为一把可以操作的手柄，而且好像它一直都在；各种社会力量都能握住这一手柄，以改变社会结构”。另一个路径强调的是，社会运用税收反向塑造国家。比如，熊彼特的说法有：“如果不是财政需要的话，那就不存在创造现代国家的直接原因了”；“税收不仅帮助创造了国家，而且还帮助塑造了国家的形式”；“税收国家绝对不能从民众那里索取太多，否则民众会在金钱上丧失生产的兴趣，或者无论如何也不肯尽力地工作”。总的来说，税收国家作为历史阶段的意义、税收国家的内在性质、国家与社会通过税收进行相互塑造等内容，是熊彼特这篇论文的闪光之处。后世学者基于上述两个路径一再发挥，创作出很多文献，构成了他们称为“财政社会学”或“财政政治学”的研究流派或研究领域。

从今天的眼光看，熊彼特所说的“税收国家”具有内在的本质和思想内容，代表了性质上不同于中世纪封建国家、构成历史断裂的一种新型国家（即现代国家）。对于后来顺着熊彼特的思路从事研究的学者来说，“税收国家”概念一方面可以突出税收在建构现代国家时发挥的动因作用，另一方面可以用来为我们分析现代国家危机乃至向下一个阶段转型提供洞见。本书选录的几篇经典研究，完全可以反映出税收国家理论所奠定的学术基础和可待后世研究的潜力。

1．税收动因在现代国家形成中的作用

在葛德雪、熊彼特这样的学者眼中，西欧在近代史上之所以发生国家转型，其动因是中世纪晚期西欧国家的主体财政收入从君主领地收入转向了税收收入。显然，葛德雪和熊彼特所指的“税收”是一个狭义的概念，仅指普遍、直接、平等、规范地征收于私人财产与收入的税收，而不像有些学者所使用的广义税收概念（几乎指一切政府收入）。后来使用“财政社会学”名称的学者，进一步发展了葛德雪和熊彼特有关税收国家的看法，并基于西欧的经验，构建了一个“财政社会契约命题”。这样的命题，有以下几个方面的要点（参见第13章）。

（1）在国家间持续的战争或战争威胁的背景下，那些能够有效获得物质资源支持的国家将在战争中获胜。

（2）那些征收压迫性税收（特别是在农业社会的背景下）而没有建立纳税人代议制的国家不能获得生存，这是因为压迫性税收的征收通常会引起纳税人的反抗而使得征税成本过高，而且，靠压迫而获取收入的代理人也会将大量的收入留归己用，这样压迫性税收通常会带来低下且不可靠的收入。

（3）与此相反，基于纳税人（或纳税人代表）同意而征税是一个更好的制度，既有利于统治者也有利于纳税人：既然税收是经人民同意的，征税就会简单、低成本，也更可靠；纳税人能够用税收来影响统治者的政策，这就会使征纳双方找到对彼此都有利的政策；如果纳税人能够决定国家的主要政策，那他们就更愿意满足战时财政的紧急需要；在存在代表纳税人的组织（即代议机构）的情况下，该组织会相对有效地监督收支过程、减少浪费与腐败。

（4）更一般地说，统治者若在收入上依赖于纳税人，就等于把自己的命运与公民的富裕程度联系在一起，这样统治者就会致力于推动公民富裕程度的提高。

事实上，从众多学者关于税收与代议制关系的论述来看，大致存在着弱、强两个版本的财政社会契约命题。其中的弱版本大致描述的是，税收与代议制之间未必有很强的决定与被决定关系，但在统治者对税收的依赖程度、代议制政府的出现、国家在对外竞争（尤其是战争）中的优势之间，确实存在着协同效应。而强版本说的是，相对于其他类型的国家，税收国家将倾向于产生一个负责任的代议制政府。在强版本基础上，更强的表述可能是用财政社会契约命题来代替其他解释西欧现代化的学说，表述如下：现代西欧所经历的伟大的、历史性的转变，既不是因为资本主义的产生（如马克思所说），也不是因为现代理性官僚制的兴起（如韦伯所说），而是因为中世纪晚期从领地国家向税收国家的变迁或者说在财政上用税收收入代替了领地收入作为主体收入形式。

运用西欧的经验，基于财政社会契约命题，学者们继续考察发现，并非所有的税收都能够促进现代国家的构建，其中当税收主要是向农业收入征收、当税收主要是关税（向进出口贸易征税）时、当税收主要依赖于寡头企业时，都不利于一个国家成为现代国家（参见本书第12、第13篇）。特别地，许多发展中国家之所以迟迟不能成为现代国家，是因为它们主要靠租金（包括因自然资源获得的租金和因战略地位获得的租金）而非税收作为主要财政收入形式，于是国家与社会之间就不能像征税那样获得有利于现代国家成长的机会：国家与社会之间，不能因征税而互动、谈判和交易，就不能形成有效的政府治理结构，难以创造人群之中的共同体（民族）意识，也不能建立起对政府权力进行强有力约束的制度（参见本书第13篇）。

2．税收国家及其危机是分析现代国家危机的重要路径

成为税收国家或者说进入现代国家之后，历史并没有终结。现代国家因征税带来的危机，推动着现代国家制度不断完善，甚至推动现代国家向下一个阶段升级。

在《财政研究的社会学路径》一文（参见本书第1篇）中，葛德雪就说，从中世纪成长起来的现代国家是最贫困的组织，只能通过间接手段即税收来获取资源。这样的国家，事实上处于严重的危机之中，因为它受到普遍性的敌视：“那些掌权的人敌视国家，因为很自然地他们希望国家保持经济上的弱势地位，这样就不会从自己身上过多地征税；那些贫穷的人也敌视国家，因为在自己贫弱之时它无法给予只有共同体才能给的帮助”。他提出的解决办法是超越现有的国家阶段，把财产还给国家，建设一种他所说的“国家资本主义”。

熊彼特在《税收国家的危机》一文（参见本书第2篇）中强调，从中世纪领主经济中逐渐诞生的税收国家,在收入上是有限的。这是因为,如果它主要依靠间接税的话,间接税能提供的最大收入是有限度的，越过此限度，间接税收入就会降低；如果它主要依靠向企业利润征税的话也有限度，因为超出一定限度,直接税的税收压力将伤害甚至摧毁征税的对象,大大延缓产业发展的进程；国家对个人收入征税也是有限度的，因为此种税收会阻碍资本形成、挫伤经济活动的积极性；国家靠自己经营取得利润或者借债也是靠不住的,这是由于国家经营能力有限、垄断会剥削民众或者有其他的原因。在这种情况下,“国家的财政能力有其界限,它的含义不证自明”。可是,人民的意愿总是要求越来越高的公共支出，“如果有越来越多的权力被用来支持这种意愿,以及最终如果关于私人财产与生活方式的全新思想掌握了所有阶层的人民,那么税收国家就将走完全程”,税收国家原则会因此而不再适用。在熊彼特看来，税收国家的产生并非人类历史的终结，他也不将巨大的财政压力作为税收国家原则失效的理由，他所给出的明确条件是：私人企业和经济努力的作用已经达到其最高限制时，也就是私人企业失去其社会意义时。由此形成的新阶段，熊彼特称之为“社会主义”。不过，对社会主义这一新的发展阶段的性质和具体特征，在文章中熊彼特并未涉及。不过，显然和葛德雪一样，熊彼特也认为税收国家的危机在很大程度上促成了社会主义的到来。在本书的第11篇，弗里茨·卡尔·曼就此分析了财政与革命之间可能的关系。

可见，在葛德雪和熊彼特这里，税收国家这个概念具有强烈的社会批判色彩，它揭示了现代国家内部仍然存在着重大矛盾。到了1973年，奥康纳等美国学者，再次接过熊彼特的税收国家理论，从另一个角度预言了现代国家的危机及其崩溃的命运。他说，现代国家要同时达成资本积累和合法化两个目标，为此遭遇到困境：国家既要为资本集中的垄断产业部门的资本家承担大量的社会化成本,如提供基础设施、实施城市改造、治理环境污染、资助科学研究等,以实现资本积累的使命；又要为劳动力集中的竞争产业部门中长期领取低廉工资的劳动力提供福利，以实现政权的合法性。可是,国家没办法从资本增值中增加税收（受到资本家的抵制以及资本外流的影响）,又不可能从收入低微的劳动者身上获得税收。于是,财政支出的巨大与税收收入的有限,注定现代国家要陷入深重的财政危机之中,表现为要么财政破产（国家丧失合法性）,要么公债额攀升（把财政危机延至将来）(5)。于是，税收国家理论再一次恢复了它作为犀利解剖刀分析现代国家危机的作用：因税收不能满足支出需要而导致财政危机，最终引发社会危机。

三、对财政政治学未来发展的设想

本书编纂的目的，是尝试着以此为基础，进一步推进国内学者从事的财政政治学/财政社会学研究，并以此为基础创新和完善财政理论，突破目前学界将财政学定为经济学学科所带来的局限。

就创新和完善财政学的目的而言，本书第6篇的作者瓦格纳，借助于财政社会学/财政政治学思想资源特别是意大利的财政研究传统，构建出了一种不同于主流财政学的新型财政理论(6)。在本书第5篇，瓦格纳也曾基于官房主义的资源，对一种新型财政理论（他称为“后官房主义财政学”）提出了设想。在本书第6篇，瓦格纳比较了自己想要构建的财政理论与传统理论的不同，得出了以下结论。

在他看来，基于一般均衡的微观经济学，仍主导着目前绝大多数财政学者的研究。由此形成的主流财政学，将国家视为一个组织实体，认为它是一个自主的、具备改革能力的有意识存在，站在社会经济之外并对之进行干预，其目标是通过矫正市场失灵来实现社会福利的最大化。当然也有一些财政学者在将国家视为一个组织时，把它看作是一个重要的外在掠夺者，服务于那些控制了国家机器的人的利益。这种主流财政学的研究，主要是致力于探讨预算行动对市场活动的影响，即把预算行动处理为外生冲击，致力于分析其后果。由此，主流财政学将自己视为治国之术的直接工具，认为自己的任务是给国家（政府）提供建议，告诉它应该怎样开展行动才能让社会变得更美好。瓦格纳认为这样的财政理论所包含的思维模式是在君主制时期形成的，那时的财政行动可以被合理地描述为君主的选择。

在今天的民主时代，瓦格纳认为，应该把国家看作是社会经济的参与性广场，或者说国家应该被视为一种秩序，它容纳无数追求不同目标的参与者在其中活动。这样的国家是一个互动的过程，而不是一个有意识的存在；身处其中的个体参与者能够被模型化为追求最大化的人，但政府本身并不是某个追求最大化的主体，它仅仅是那些追求最大化的人进行互动的场所。由这样的国家观构建而成的新型财政学，主要任务不是给国家提供行动建议，而是解释在国家广场上各主体活动产生的结果；对这样的结果进行解释是一个更复杂的问题，它涉及参与者之间的互动模式，而这些模式反过来又是由各种各样的制度和习俗塑造的，而制度和习俗本身在某种程度上又是通过以往的互动产生的。这种新型财政理论的实践意义是，它会促使一种多中心治理方式的形成，各种政府组织提供让人们可以参与对他们之间的关系和行动进行治理的广场。

在理论史上，瓦格纳举出埃奇沃斯、西蒙斯作为第一种财政理论的典型代表，而以维克塞尔、德·维提为第二种财政理论的典型代表，并分别陈述了这两种理论在两类学者身上的体现。瓦格纳强调，我们没有必要在接受一种理论是合理的同时拒绝承认另一种理论的合理性。这是因为，财政学是一个传统的术语，它描述了两种不同的研究行动，分别对应这两种财政理论：一种参与到国家治理当中，另一种对社会和社会进程进行理论化。不过，瓦格纳自己显然更赞成第二种财政理论，即把财政学视为社会理论的一个分支，认为它的特定研究对象是那些通过政府制度和过程来组织的人类行动。

除了瓦格纳根据财政政治学/财政社会学理论资源构建新型财政理论外，在本书的第7、第8、第9篇，各作者也分别构想了他们的财政社会学理论，以此作为财政理论的补充甚或替代。在第7篇，贝克豪斯为我们列出一份财政社会学领域非常有趣的、用尽所有西文字母开头的议题清单，包括税收负担、税收抵免、财政幻觉等议题。他认为，由这些议题入手，财政学者就能为各种分立的学术研究架起桥梁，并促使更多的学者去研究重大的立法。

在第8篇，马丁、梅罗特拉、普拉萨德三位作者特别指出现有财政社会学研究的不足（主要是碎片化），认为这样的不足既体现在研究者的孤立与小群体生存状况上，也体现在现有三个研究主题（用现代化理论与经济发展的后果解释税收形式、用精英理论解释人们为何赞同税收、用财政-军事国家理论解释税收在国家能力方面的后果）存在的问题上。之所以如此，是因为需要将战争、经济发展、政治制度整合成一个综合理论来说明税收国家的发展。接下来，三位作者构想一种新财政社会学，其内容主要关注非正式的社会制度、重视历史的顺序和背景、关注在社会层次而非个体层次才能被正确衡量的现象。接下来，三位作者集中于国家基础上税收政策的来源、纳税人同意的发展、税收的社会后果三个方面，逐一评点了他们选中的论文。最后，三位作者指出，财政社会学的未来研究，将指向把税收作为现代世界中社会、政治、经济发展的核心元素来理解：税收是实际存在的社会契约；围绕这一契约的反复商议，改变了国家与社会的关系。

在本书第9篇，作者马奎斯认为，在当今的发达社会，尽管税收制度占据十分重要的和中心的地位，但财政社会学仍是一个未充分发育的研究领域。与预期的相反，在葛德雪的基础性工作、熊彼特的开创性成果以及20世纪20年代早期意大利财政学家做出大量贡献之后，财政社会学的研究仍未见有起色。当代的学者倾向于放弃这方面的研究，而把精力放到研究市场、社会资本、信任、网络、全球化、商业集团或企业家精神上；而对国家及其规制方式、税收机制等的研究，可以说是最薄弱的环节。在对财政社会学发展史进行简要评述之后，马奎斯提出，贝克豪斯和麦克卢尔等学者在近几年表现出了对财政社会学的极大关注，他们提出的一些深刻见解最终能够复兴这个曾失去活力的领域。在马奎斯看来，有四个重要的研究主题由财政社会学中的杰出学者发展出来：发达社会的财政共识；全球化议题；阶级议题；心灵塑造。不过，马奎斯认为，财政社会学本身仍缺乏能够推动自己决定性发展的理论框架和概念体系，财政社会学的未来发展需要提供一种能够将各种不同的方法融入其核心模型的多学科视角，从而将宏观层面的宪法规则研究与微观层面的行动及互动研究结合起来。马奎斯分析整理了12个可以推进财政社会学研究的议题，并提出能够对财政社会学研究产生新推动作用的途径。

在我们两位主编看来，以上基于财政政治学/财政社会学而发展财政学科的设想，极富价值。不过，仍有必要在此基础上发展一种系统性的理论框架。我们可以尝试着从马克思的经典断言“国家制度只不过是政治国家和非政治国家之间的协调，所以它本身必然是两种本质上各不相同的势力之间的一种契约”出发，来建构财政政治学/财政社会学理论框架。这是因为，财政制度（国家制度的重要组成部分）既是国家与社会之间互动的产物，又是二者进一步互动的中介，并由此产生两个方面的作用：（1）支配与治理，即国家经由财政制度，去界定财富资源的产权并管理经济社会活动，调整相关主体的利益关系与价值要求，创造出社会的秩序与发展；（2）反向的塑造，即社会在为国家输送物质资源的同时，对其制度建构、职能发挥提出要求、给予批评甚至实行反抗，进而推动国家制度的发展。于是，由此形成的理论框架可以实现两个目的：（1）从财政制度作为国家与社会互动的中介出发，推衍出理论体系，以便能为未来的研究提供指引；（2）让这样的体系能够具有尽可能大的包容性，将目前可归属为财政政治学/财政社会学的已有研究尽量包括进来。

这样形成的理论框架，可设为三个部分：（1）财政自身；（2）社会经由财政而对国家的反向塑造，简称“财政与国家”；（3）国家经由财政而对社会的支配治理，简称“财政与社会”。如此的安排，在相当程度上可以将目前学术界对财政政治学/财政社会学的分散探索形成的文献加以最大程度地概括。目前的财政政治学/财政社会学研究，事实上大致形成了以下三个方面的文献脉络：（1）探讨财政的征兆意义（即熊彼特说的“所有发生的事情都会在财政上有反映”），目的是揭示财政收支活动所包含的政治性质，对应于上述中的“财政自身”；（2）探索财政的影响或决定作用（即熊彼特说的“财政事件是导致一切变化最为重要的原因”），目的是解释财政与国家之间的因果关系，对应于上述框架中的“财政与国家”；（3）阐明财政在国家治理中的作用，即国家利用前述征兆意义与因果关系，对社会进行有意识的政策制定与实践操作，对应于“财政与社会”。

(1)　詹姆斯·奥康纳著：《国家的财政危机》，沈国华译，上海财经大学出版社2017年版，第3页。

(2)　此处提到的四本书（《2003年财政学手册》《新财政社会学》《国家的财政危机》《财政政治学》）都收录于上海财经大学出版社出版的“财政政治学译丛”中，其中《国家的财政危机》已经出版，其他三本即将出版。

(3)　高培勇：《“一体两翼”：新形势下的财政学科建设方向》，《财贸经济》2002年第12期。

(4)　李金珊、吴超：《当代中国财政政治学的新知识与新实践》，《政治学研究》2019年第2期。

(5)　奥康纳著：《国家的财政危机》，上海财经大学出版社2017年版，第8页。

(6)　我们已经将瓦格纳的《赤字、债务与民主》《财政社会学与财政理论》和《作为系统理论的宏观经济学——超越宏观—微观二分法》纳入“财政政治学译丛”的出版计划。