第二节 政府绩效评估的理论基础

公共管理学科的兴起与发展，为政府绩效评估奠定了深厚的理论基础，也为绩效评估的指标体系设计提供了指引。传统公共行政理论关注行政过程的效率，新公共行政理论强调社会责任，新公共管理理论则提出政府绩效评估的结果导向与顾客满意取向，而新公共服务理论则强化了公民在政府绩效评估中的地位与角色。科学发展观理论是中国特色社会主义理论体系的最新成果，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，是新时期我国政府绩效评估的战略指导思想。

一、传统公共行政理论

传统公共行政理论中，科学管理理论占据了主导地位，着重于研究如何提高组织过程的效率。从19世纪末到20世纪60年代，传统公共行政学理论着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则等行政组织和官僚体制。在传统公共行政理论看来，公共管理是一种以各种管理技术为基础，追求组织效率与效益的活动与过程。从这个意义上说，公共部门的管理与私人部门的管理没有实质的差别。

传统公共行政理论的效率取向可以说是直接源于科学管理理论。泰勒的科学管理理论认为，效率是管理的最高目标，科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率，泰勒对工作的工时和动作进行了详细的分析，在此基础上确定了工作定额原理，实行计件工资制以提高工作效率。此后，源于企业界的科学管理理论对行政管理产生重要影响，也成为诸多行政学家的理论源头。1887年，美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文，标志着公共行政学的诞生。威尔逊在该文中认为，“行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些恰当的事情”，并指出，“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定目标，但是不应该去操纵行政活动”。行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，关心组织的有效性和效率，即生产性。在行政组织中，效率与工作效果是第一位的。之后，另一位公共行政学家古德诺将效率取向的公共行政思想又推进了一步。古德诺在其名著《政治与行政》中旗帜鲜明地指出：“在所有政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。”“这两种功能，分别就是‘政治’与‘行政’。”政治侧重于政策的制定，而行政管理应该专注于政策执行，着力于提高执行与管理的效果和效率。这样一来，经典行政学家们就把行政领域设计为纯技术性的管理过程，追求“效率最大化”成为行政管理领域的最高目标。德国学者马克斯·韦伯提出著名的科层制组织理论，认为科层制是行政管理组织中最能实现效率与可控性的组织形式，“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”[4]。科层制组织是具有分部与分层、集权与统一、指挥与服从等鲜明特征的组织形态。科层制组织在传统公共行政理论中被认为是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，其最大的魅力就在于能够用最有效的方式来控制众人为追求特定的目标而共同工作。

在传统公共行政理论主导的整个时期，以效率和效益为导向的技术视野是公共行政的标志，行政效率是公共行政理论与实践追求的最高目标。公共行政的一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向，公务员行为规范）都始终围绕着一个中心，即高效率。各种理论流派都试图更好地回答两个问题：第一，在一定可利用的资源条件下，如何提供更多的服务，即效率；第二，在维持现有水平服务的条件下，怎样花更少的钱，即经济。只有提供效率或经济的行政行为，才是好的行政行为。“效率至上”的行政范式在很大程度上迎合了西方国家步入工业化、城市化发展阶段的客观需要，是西方社会政治、经济和文化进化的产物。传统公共行政理论对效率与经济的要求，为政府绩效评估确立了效率（Efficiency）和经济（Economic）即“2E”的评估标准，增强了政府的成本意识。

二、新公共行政理论

在缺少民主、公平、正义等公共行政精神内核的传统行政理论的影响下，西方社会在经济获得前所未有的发展的同时，还普遍存在着社会不公的现象，并由此导致各种社会危机，构成了对现有政治制度的根本威胁。在这样的社会背景下，激烈的社会冲突呼唤新的公共行政理论来指导公共管理，改善社会治理效果。

20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模型；强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标；建构公共服务型政府的组织形态，即建立“以服务对象为重心”的服务型政府；强调服务对象与政府机关互动的重要性，主张由传统科层组织转向公众参与式治理；强调行政组织与社会公众的互动，扩大公众参与的基础，重视顾客导向等价值观。总的来说，新公共行政理论认为，政府不仅应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的公共服务，而且更应该把维护社会公平作为公共行政所追求的终极目标。新公共行政学扩大了公共行政学研究的视野，对西方国家政府的改革实践产生了广泛的影响，特别是顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估理论的基础。

新公共行政理论主张民主行政，并以此作为新公共行政学的学术识别标志。它从社会正义和社会公平的理论基点出发，认为民主行政是实现其社会公平价值观的有效形式。为此，新公共行政学特别主张突出政府管理的“公共”性质，认为“公共性”是政府管理与企业管理的根本区别。由于公共的实质意义在于代表公共利益，与此相一致，政府应实行民主行政。民主的一个关键特征是政府对公民偏好快速有效的反应，政府能否有效“回应”民众的需求，是衡量一个政府是否民主的标准之一。新公共行政理论试图扭转效率、经济至上的传统公共行政理论，重新为公共行政寻找新的价值，重塑公平、正义、顾客导向在公共行政领域的中心地位。新公共行政运动扭转了传统西方公共行政学研究的理论格局，是公共行政发展史上具有重要意义的里程碑，甚至可以说是西方公共行政学发展历程中的一次“范式转换”。新公共行政理论最核心的价值在于它所倡导的社会公平、公众参与、顾客导向、民主行政等行政管理理念，为政府绩效评估树立了公平性、公共性和民主性等评估内容，以及确立了公众在绩效评估中的主体地位。

三、新公共管理理论

从20世纪70年代开始，由于僵化、刻板的科层体制越来越不能适应迅速变化的社会和经济生活，主导西方公共行政领域近一个世纪之久的科层制行政组织模式受到越来越严峻的挑战。面对政府财政危机、机构日趋庞大臃肿、效率低下、公众对政府能力失去信心的不利局面，政府自身已无法解决日益严重的问题和困难。在这样的历史背景下，从20世纪80年代开始，一种新的管理方法引起了公共部门巨大的变革，掀起了公共管理创新的浪潮。这种方法采用工商管理的理论、方法和技术，引入竞争机制，以强调顾客导向和提高服务质量为特征，其目标往往被人们描述为“3E”（Economic，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效能），这场声势浩大的政府改革运动被称为新公共管理（New Public Management）。这种新的管理方法又被称为“管理主义”“以市场为导向的公共行政”“后官僚制范式”“企业化政府”等。新公共管理起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，然后逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。

奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的“企业化政府”模式则将新公共管理范式更加通俗化了。这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；④有使命的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，使得该书成为1993年开始的美国政府改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位民选官员都应该诵读这本书，此书给我们提供了改革的蓝图。”[5]

“新公共管理”作为一种实践和理论，是一组政府针对现实问题的关于政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机，提高政府的效能和合法性。对新公共管理的内涵和主张，西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述，总的来说，新公共管理理论主要包含以下三方面内容。

一是顾客导向的公共服务理念。对于政府绩效评估来说，新公共管理理论中的顾客导向理念影响较大。随着政府角色和职能的重新界定，政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系，公众成为政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客，即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该成为负责任的公共“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。因此，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的回应力。显然，提供满足公众需要的优质公共服务成了政府管理的应有之义。在这种关系定位的前提下，新公共管理理论为政府绩效评估树立了服务和顾客至上的管理理念，强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向，重视管理活动的产出、效率与质量。

二是结果导向的政府绩效理念。以政府提供公共产品或服务的过程为标准，可以将政府运作划分为“资源→投入→政府管理→产出→结果”五个环节。过程导向的管理就是以投入、管理和过程为重心的管理模式，它忽视了政府提供公共产品或公共服务的结果；而结果管理就是以政府活动或项目的结果为核心的管理。这里的“结果”是指政府产出的结果，包括效果、质量、顾客满意和公平等要素。管理理念和重心的不同是过程管理和结果管理的根本区别。新公共管理主要关注的不是过程、程序和机械执行上级指示办事以及内部取向，而是取得的结果和对结果取得的个人责任。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规轻绩效测定和评估、重程序形式轻实质结果的做法，主张放松严格的过程规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估，由此产生了所谓的“3E”。新公共管理由传统公共行政重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。

三是强调公平与效率的统一。效率标准要求政府关注投入与产出的比率，尽可能减少投入，增加产出。具体来说，效率取向将会使政府过分重视经济增长，而忽视社会民生领域。这将不可避免地损害社会公平。新公共管理强调，政府应该实现公平与效率的统一。一方面，政府应该引进企业管理领域提升管理效率的工具，如标杆管理、全面质量管理、绩效评估、目标管理、信息技术、流程再造、引进竞争、服务外包、绩效工资、绩效预算等，降低政府内部管理所消耗的成本，提高行政管理效率。另一方面，政府应该致力于促进与维护社会公平。这就要求：政府应该一视同仁，公平地提供各种公共产品或服务，公众可以平等地从政府公共产品或服务中受益；政府应该增加民生财政支出，不断提高教育、医疗、住房保障水平；政府应该保证弱势群体的基本生活水平。因此，对政府绩效进行评估，不仅要评估其在促进经济发展与节省政府成本以及办事效率方面的绩效，还要评估其在不断提高人民的教育、医疗、基本养老、社会救济、住房保障以及弱势群体基本生活方面的绩效。

总的来说，新公共管理理论主张以私营部门的理念与组织方式改造公共部门，为公共部门引进竞争机制、顾客至上理念、结果导向的评估机制。对于政府绩效评估来说，随着新公共管理运动的深入，政府绩效评估强调对结果和质量、效能的评估，评估的重心从单一的经济性转向经济性、效率性、效果性、公平性、责任性并重。“经济、效率、效果、公平、责任”成为分析政府绩效的基本维度，它们构成了绩效评估的基本模式和绩效评估指标体系的基本主题，全面体现了政府的公共责任和使命。

四、新公共服务理论

美国亚利桑那州立大学登哈特（又译“丹哈特”）夫妇提出的新公共服务理论（见表1-1），将公民置于整个治理体系的中心，强调政府最重要的职能是提供公共服务而非“掌舵”，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务理论的核心和实质有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。作为一种新理论，新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的，其核心价值理念在于：政府的主要职能不是制定政策，而是提供公共产品与公共服务，奉行服务理念；强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、民众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。

新公共管理援引经济学中的经济人假设，忽视了文化因素对人性的规制，从而引发公共利益和公共伦理的危机；对效率和工具理性的过分追求，使公共管理有意无意地忽视了自身的根本价值和目的；对市场过分崇拜，用放大镜观察政府失灵时又重蹈覆辙，忽视了市场的缺陷，公共部门在市场化的同时，诸如寻租、创租、贪污腐化等也找到了温床，开始大行其道。新公共管理的理论家和实践者们没有想到，在他们无情地抨击传统官僚制浪费、无效率的同时，自身却走向了另外一个极端。

登哈特夫妇开出的药方是：①服务于公民，而不是服务于顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是掌舵；⑦重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论强调政府的角色由领航转变为服务，以公民为导向，以公共利益为依归，进行战略思考，注重政府与社区和公民之间的沟通；强调建设公共服务型政府，提高公共服务的水平与价值，进而确保政府管理的民主、公民与公共利益等核心目标得以实现。通过表1-1，我们可以对传统公共行政、新公共管理、新公共服务有较清晰的认识。新公共服务理论为政府职能确定了新的内涵，也为政府绩效评估指明了新的方向，要求政府绩效评估应该加强公共服务型指标的评估，强化公民在考评体系中的主体地位，提高政府的服务意识与对公民需求的回应性，提升政府的战略思考、规划与行动能力。

五、科学发展观理论

改革开放三十多年，我国现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就，人民生活水平不断提高。但随着市场经济的发展和改革开放的深入，一些问题逐渐暴露。要解决发展中的问题，就必须转变发展思路和发展观念。正是立足于我国社会主义初级阶段的基本国情，在总结国内外发展经验的基础上，我们党在十六届三中全会上提出了科学发展观，在十七大报告中概括了科学发展观的内涵，指出科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展观是一个强调以人为本、和谐共生、全面发展的现代化发展模式，其内涵是要把人民的利益作为我党一切工作的出发点和落脚点，发展要注重公平和可持续性，始终以人为中心，不断满足人们的各种需求和促进人的全面发展。实施政府绩效评估，是落实科学发展观的主要举措，正确的绩效观来自正确的政绩观，正确的政绩观又来自科学的发展观。