一、对数据要素的再认识

数据作为数字政府建设中最突出的新型生产要素，其经济和技术特征与土地、劳动力、资本、技术有着较大差别。其中，数据具有两个突出的特点。

① 高成长。以数据为核心业务的头部企业或平台的发展成长速度较快，尤其是市场影响力、技术号召力从总部所在地区跃升为所在国家再跃升至全球的过程更为迅速。同时，对于联动产业的正反两个方面的效应，即带动效应（溢出效应）和虹吸效应都出现得更早、更快。

② 高烈度 [2]。近年来，世界主要经济体陆续出台激励数字经济、数字贸易的政策，同时对数据跨境流动和数据本地化采用法律法规规范，凸显了数据要素对相关规则秩序的影响力，也体现了该领域竞争合作的迫切性。

按照“实践—认识—实践”的规律，把握数据要素规律成为在数字政府中用好数据要素的重要前提。根据实践，数据要素的基本特征见表1.1。

正如表1.1所示，在特征1、2、3的基础上，深化关联（特征4）、持续积累（特征5）、交换共享（特征6）是扩展数据价值的重要途径。近年来，世界贸易组织（World Trade Organization,WTO）、世界海关组织（World Custom Organization, WCO）等主要国际组织持续聚焦数据领域，强调政府的数字化转型。WTO的年度报告《贸易、技术与就业》（2017）、《数字技术如何实现全球商业转型》（2018）、《数字时代的创新促进政策》（2020）等，展现全球经贸合作的数字化方向。在政府监管领域，WCO的年度主题也集中在数字化领域，包括“边境协调管理”（2015）、“数字海关”（2016）、“数据分析”（2017）、“安全商业环境”（2018）、“智能边境”（2019）、“拥抱数据文化和建立数据生态系统”（2022）等。上述主题不同程度印证了表1.1中的各个特征，倡导从技术、政策等层面强化数据交换，通过数据链，尤其是有政府背书的数据交换，消除信息不对称，解决经济社会中数字化信任问题，进而在互信基础上简化政府办事流程，提供精准政务服务，并顺势开展监管。

对于个人和中小规模的企业而言，在数字时代，难以获得较为充足的数据资源，在与头部企业或平台进行数据相关的谈判时，它们专业知识方面存在差异，并且根据表1.1，数据关联、积累和共享方面的价值难以实现，因此，“数字鸿沟”可能会加大，政府需要对数据相关的基本权利和义务进行明确，为个人和中小规模的企业参与数字活动提供更加公平的市场条件，通过确立覆盖空间地理、自然人、法人、机构、信用、电子证照等公共基础数据制度，打破数据要素供给、流通、消费中的机制障碍，并对数据滥用、非法牟利等行为给予有效的打击。

需要注意的是，数据生命周期的起点在哪里。部分法律、产业、科技资料中，将“数据处理”的起点置于“收集”或“采集”环节。但是，数据生命周期的起点可以向上游迈进一步。在数字化世界中，人、系统、网络之间是以数据进行交流的，数据是语言，不是简单的符号，因此，应该有什么样的数据，数据如何表达，也就是数据模型是什么，很大程度上体现着关于经济、社会、生活的思考，以何种方式定义数据，体现着一个国家的数字影响力、话语权，以及技术、人才等方面的储备。

有先发优势的地区、部门，应该将目光放长远一些，注意对业务场景（Use Case）的抽象，从先行先试和自身发展中提炼经验并构建数据模型，然后借助技术规程、技术标准、合作项目等形式，将治理思路充分融入数据运行过程。对于既有的数据模型，也应该根据产业、业态、模式的发展动态进行制/修订。