第二节　产业政策

一、产业政策的构成与分类

产业政策的构成要素包括：政策对象、政策目标、政策手段和措施、政策实施机构以及政策的决策程序与决策方式。

产业政策按其功能可以分为产业组织政策、产业结构政策和产业布局政策等。

（一）产业组织政策

产业组织政策是为了获得理想的市场绩效，国家根据国民经济运动规律调整产业组织形式和结构，从而提高供给总量的增长速度，使供给总量适应需求总量要求的所有政策措施及手段的总和。

产业组织政策的任务是协调生产者之间的关系及组织结构、规模结构，使之合理化和高效化，以促进资源的有效分配和产业效率的提高，最终促进供给的增加。

产业组织政策的主要内容是通过利用规模经济、组织适度竞争秩序、提高产业技术等途径，实现产业组织的高效化和合理化。

产业组织政策的实施手段主要包括控制市场结构、调节市场行为和控制市场绩效，以达到直接改善不合理的资源配置状况这一目的。

（二）产业结构政策

产业结构政策是指一国政府依据本国在一定时期内的产业结构现状，遵从产业结构演进的一般规律，规划产业结构逐渐演进的目标，并分段确定重点发展的战略产业，以实现资源的重点配置，引导国家经济向新的广度和深度发展的政策。

产业结构政策是根据经济发展的内在联系，揭示一定时期内生产结构的变化趋势及过程，并按照生产结构的发展规律规定各产业部门在社会经济发展中的地位和作用，同时提出协调生产结构内部比例关系及保证生产结构得到优化的政策措施。

产业结构政策的核心是促进产业结构的合理化，提高产业结构的转换能力，从而推动产业结构在合乎规律的转换中求速度、求效益。

产业结构政策是一个包括产业计划、经济立法、税收结构、预算分配结构以及价格政策、信贷政策在内的调节系统。科学的产业结构政策可以反映生产结构协调性发展规律，反映生产结构的整体性发展规律，反映生产结构在时间组合上的有序发展规律，反映生产结构的企业规模结构合理化发展规律。

产业结构政策按照目标和措施的不同，可划分为多种不同的类型，主要包括主导产业选择政策、战略产业扶植政策、衰退产业撤让政策、产业的可持续发展政策等。

（三）产业布局政策

产业布局政策是指政府机构根据产业的经济技术特性、国情、国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关政策措施。产业区域布局政策即产业空间配置格局的政策。这一政策主要用来解决生产的相对集中所引起的“积聚效益”，尽可能地缩小各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间经济发展水平的差距。

产业布局政策的内容如下：制定产业布局战略，完善产业投资环境，加速产业集中，优化区域产业结构。制定产业布局战略，规定战略期内重点支持发展的区域，同时设计重点发展区域的经济发展模式和基本思路；以直接投资的方式，支持重点发展区域的交通、能源和通信等基础设施建设，乃至直接介入当地有关产业的发展；利用各种经济杠杆形式，刺激重点地区的发展，以加强该区域经济自我积累的能力；通过差别性的区域经济政策，使重点发展区域的投资环境显示出一定的优越性，进而引导更多的资金和劳动力等生产要素投入该区域的发展。

在产业集中发展战略方面，可供采用的产业布局政策大致包括：通过政府规划的形式，确立有关具体产业的集中布局区域，以推动产业的地区分工，并在一定意义上发挥由产业集中所导致的集聚规模经济效益；建立有关产业开发区，将产业结构政策重点发展的产业集中于开发区内，既使其取得规模集聚效益，也方便政府产业结构升级政策的执行。

二、地区发展重点产业的政策选择

在经济不发达阶段，政府通常更强调产业布局的非均衡性，即强调优先发展某些地区，通过这些地区经济的超常规增长，带动其他地区以及整个国家经济的增长。并且，政府也往往倾向于以建立开发区或在某些地区实行特殊政策的方式，将某些在政府经济发展战略中具有重要功能的产业（如出口加工业）和高新技术产业相对集中，以使其较快增长，进而提高其对经济增长的贡献度。

而当经济较为发达之后，政府则会从维护经济公平和社会稳定等目标出发，偏重于强调地区经济的均衡性。因此，除了个别特殊产业（如对环境保护有较大妨碍的产业）之外，政府已不倾向于通过重点扶持某一地区的经济发展来带动国民经济增长，而往往对不发达地区经济给予较多的支持，甚至在某些经济发达地区或产业高度集中地区实行一定程度的限制进入政策。

三、产业政策的手段和作用

（一）产业政策的手段

产业政策的手段通常可分为直接干预、间接诱导和法律规制三大类型。

1.直接干预

直接干预包括政府以配额制、许可制、审批制、政府直接投资经营等方式，直接干预某产业的资源分配与运行态势，以及纠正产业活动中与产业政策相抵触的各种违规行为，以保证预定产业政策目标的实现。

2.间接诱导

间接诱导主要是指通过提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等方式，诱导企业在有利可图的情况下自主决定是否服从政府的产业政策。

3.法律规制

法律规制是指以立法的方式严格规范企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施等，以保障预定产业目标的实现。法律规制通常适用于比较成熟和稳定的产业政策。随着法治原则的普及，越来越多的产业政策将法律法规作为实现目标的主要手段。

（二）产业政策的作用

产业政策的作用有以下五个方面。

（1）弥补市场失灵的缺陷

通过推行产业组织政策和产业结构政策，政府可以限制垄断蔓延，促进有效竞争的形成，特别是在基础设施建设、环境污染、教育科技发展等存在公共产品、外部性等市场失灵的领域。

（2）实现超常规发展，缩短赶超时间

利用产业政策充当贯彻国家经济发展战略的工具。基础设施（交通、电力、通信等）和基础工业等外部性较强且对整个经济发展具有重大促进作用的产业，投资大、盈利性低、资本回收期长，仅仅靠市场机制无法在短期内达到经济起飞所要求的条件。例如，韩国效仿日本的做法，以产业政策为手段，运用政府的力量推动产业结构的优化，在二三十年时间里走完了老工业国用一两百年才能走完的历程。实践证明，产业政策是后发国家实现超常规发展、缩短赶超时间的重要工具。

（3）促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源的优化配置

通过制定和实施产业结构政策，政府可以有效地支持未来主导产业和支柱产业的成长和壮大，可以有秩序、低成本地实现衰退产业的撤退和调整，从而加速产业结构的合理化和高度化，实现产业资源的优化配置。

（4）增强产业的国际竞争力

产业的国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势、骨干企业的生产力水平、技术创新能力和国际市场的开拓能力基础上的。产业政策对于增强企业创新能力和开拓国际市场能力等都有重要作用。

（5）在经济全球化过程中趋利避害，保障国家经济安全

保障国家经济安全是产业政策最近十几年间表现出来的新功能。经济全球化极有可能给没有任何防备的发展中国家造成严重的灾难，如1997—1998年的亚洲金融危机。在全球化进程中，各国政府会以产业政策为武器，尽可能地趋利避害，确保国家经济安全。