第三节 县域经济的改革、发展与规划
一、我国县域经济改革和发展的历史回顾
中国的改革起始于农村，县域经济经过近20年的改革开放，取得了令世人瞩目的成就，其发展的历程，从时间的先后顺序上大致经历了如下几个阶段。
1.从70年代末到80年代中期，这一时期的主要特点是农村家庭联产承包责任制的成功推行。改革开放以前，由于我国长期实行的计划经济模式，在农村实行人民公社这种“一大二公”的生产关系，在日常工作中常常以阶级斗争代替农业生产，使农村生产关系极度扭曲，农民生产积极性受到严重损害，广大农民的温饱问题难以确保。基于此，70年代末80年代初，中国政府决心推行改革开放，支持和鼓励农民对农村人民公社进行的各种改革行动，确认了“集体所有，家庭经营”的土地使用制度，将土地直接包干到农户经营，承包期一定15年不变（1993年，政府对此作出修改，规定将耕地承包期延长到30年，并提倡“增人不增地，减人不减地”），从而正式拉开了中国改革的序幕。
这一时期农村改革的主要内容是：①普遍推行家庭联产承包责任制；②改革人民公社制度；③允许进而鼓励农村和农业经济的多样化及各类生产专业户的出现；④调整农产品价格、税收和定额，进一步激发农民生产积极性。通过这一系列措施，使中国农村改革获得了巨大的成功，具体表现为农业生产持续高速增长。据有关研究资料，1978年前的10年中，我国农业生产的年平均实际增长率仅为2.1%，而1978年至1988年的10年中，该比率上升至6.2%，增长了近3倍，这种增长率在全世界人均农产品增长率中也居于前列。在农业生产快速增长的同时，农民收入显著增加，生活水平有了很大的提高。1978年，农民人均纯收入为133.57元，1986年达到423.76元，按1978年的不变价格计算，年平均增长速度达到16%；消费支出1978年为112.9元，1986年达到345.71元，按1978年不变价格计算，年平均增长速度达到12.65%。
2.从80年代中期开始，乡镇企业异军突起。由于家庭联产承包责任制的成功推行，广大农民在基本解决温饱问题的同时，也开始了自己致富之路的探索；另一方面，农业生产率的提高，产生了巨大潜在的农业剩余劳动力，加之中共中央充分肯定乡镇企业的地位和作用，号召各地要大力扶持乡镇企业的发展，并出台了一系列扶持乡镇企业发展的政策，使乡镇企业出现了蓬勃发展的局面。
乡镇企业的蓬勃发展和异军突起，从根本上改变了我国传统的农村经济，乃至县域经济的发展格局，乡镇企业的发展水平已成为县域经济发展水平的一个重要标志。据统计资料显示，1985年以后我国乡镇企业的生产总值已超过了农业生产总值。八十年代以来，我国乡镇企业平均每年以30%以上的速度递增。到1995年，乡镇企业实现增加值14595亿元，占农村社会增加值的56%，占全国国内生产总值的25%。1998年，乡镇企业实现工业增加值15530亿元，占全国工业增加值的“半壁江山”；出口交货值6854亿元，占全国交货值的近40%；上缴国家税金达1583亿元，占全国税收的近27%。由此可见，乡镇企业不仅改变了县域经济的发展格局，而且在整个国民经济发展中也具有举足轻重的作用。
3.从90年代初开始城乡一体化的逐步推进。随着家庭联产承包责任制的深入人心和乡镇企业的迅猛发展，也随着中国改革的整体推进和不断深化，县域经济、特别是农村经济发展过程中深层次的矛盾越来越突出地表现了出来。①中国农村人口基数大，剩余农业劳动力绝对数非常大，要促进农业的适度规模经营，推进农业产业化进程，就必须合理转移农村剩余劳动力。从目前和今后一个时期看，大中城市的吸纳能力还十分有限，难以满足要求；②许多乡村工业尚处于零散的经营状态，难以形成规模效益，也难以适应日益完善的市场经济的冲击；③政治体制改革需要全新的行之有效的改革模式，新兴小城镇由于没有众多的国有企业，也没有过多的行政机构和行政人员等负担，可以进行大胆的探索和创新，从而为政治体制改革提供宝贵的经验，等等。
因此，城乡一体化是深入县域经济改革，加快县域经济发展的必然要求，是解决县域经济长期发展过程中深层次矛盾的战略选择。我国许多发达县在这方面进行了许多有益的探索，并取得了较大的成绩，目前正在向纵深发展。
二、县域经济改革和发展的制约因素
中国的县域经济伴随着改革走过了20年的历程，成绩是巨大的，但与建立完善的社会主义市场经济体制的要求相去甚远。影响县域经济的改革与发展主要有如下方面的制约因素。
（一）农业发展水平较低，农业劳动生产率与发达国家相差甚远
农村改革加快了我国农业从传统型向现代型的转变，农业的现代化建设取得了明显进步。但实际上在我国的农业生产中，传统的生产要素和技术仍然占绝对主体，特别在中西部欠发达地区，农业生产的诸环节仍是以人畜力为主，机械为辅。国际比较表明，我国农业的生产条件与发达国家相比还存在很大差距，如我国科技进步对农业增长的贡献份额只有35%，而发达国家已达70%～80%。更为明显的差距体现在农业劳动力生产率上。1994年我国平均每一农业生产者创造的农业产值为4818.2元，生产的谷物、猪牛羊肉和水产品分别为858公斤、97公斤和86公斤，这些指标与发达国家相差几十倍甚至上百倍。
另外，我国农村目前的家庭联产承包的土地利用制度，虽然有着巨大的积极意义，但客观上造成了土地的零散经营，不利于社会主义大农业的形成和农业机械化的实现，农业生产的规模效益难以显现，农业劳动生产率难以得到进一步的提高，农产品竞争力严重不足等等。这些问题正是中国农业走向21世纪和未来发展中面临的最为严峻的挑战。
（二）乡镇企业增速下降，效益下滑
乡镇企业的高速增长和较好的经济效益，为农村经济的繁荣和国民经济的持续快速发展做出了重大的贡献。但是近几年，乡镇企业的生产和效益出现了下滑的趋势，尤其是沿海经济发达地区乡镇企业的增长速度下降，失业人数增多，亏损企业有增无减。据1996年4月30日统计，浙江省乡镇企业增长速度降至21%～24%，与上年同期相比下降了25～32个百分点；乡镇企业职工就业人数减少37.1万人，下降4.67%；乡镇企业亏损面比上年增加4.02%。这些指标的变化，显示出乡镇企业面临着严峻的形势，人们的注意力集中在搞活大中型国有企业的同时，也需要对乡镇企业给予足够的重视。
乡镇企业生产和效益下滑的原因主要有两个方面：①外部经营环境趋紧。首先是受宏观环境的影响，大部分企业资金紧缺程度加剧，流动资金严重不足，使企业经营出现困难，其次是经过十几年的发展，乡镇企业的市场占有日趋饱和，“拾遗补缺”的历史机遇已不复存在，而是面临着结构转型、产业和产品升级，进行二次创业的艰巨任务；最后是1994年实行分税制后，乡镇企业应缴纳的税种、税率与国营企业完全相同，失去了过去的税负优势，同时各种不合理的摊派名目繁多，企业更是不堪重负，自我积累和发展严重受阻。②内部经营机制退化。首先表现为政企不分，产权不清，法人资格残缺，企业缺乏经营自主权。其次，“国企病”蔓延，在国有企业学习乡镇企业灵活的经营机制的同时，乡镇企业都不同程度地染上了国有企业的痼疾，甚至变成了“小全民”、“二国营”。再者就是自我发展机制弱化，企业竞争能力下降等等，这些严重影响到乡镇企业的健康发展。
（三）县域经济发展不平衡，东西部县市差距仍在扩大，社会公平受损
改革给中国农村带来了普遍的收益，然而收益的分配又很不均衡，有些地区得到了加速发展，并在动态的发展中继续巩固和强化其优势地位；有些地区虽然也在发展，但速度明显偏慢，初始条件（人文、经济、自然）的差距和改革中政策的倾向性供给，其差距的存在是客观的事实，且有不断扩大的趋势。
根据通常的划分，中国的区域被划分为东部、中部和西部三大地带，这三大地带存在着明显的梯度差距。这种差距既有自然条件和历史条件的差异，也有改革的一些政策性因素。从统计资料中可以看到，整个80年代，三大地带农村经济差距在逐年扩大，进入90年代，又延伸和强化了这一趋势。1991年农村社会总产值在东、中、西三大地带分布分别为60.1%、26.4%和13%，到1994年演变为63.8%、24.6%和11.6%，东部地区的比重增加了近4个百分点，相应中西部所占比重下降，西部下降幅度又大于中部。
突出的差距还直接体现在农民收入水平这一实质性指标上。1994年农民纯收入超过或接近全国年均水平1221元的13个省、市、自治区中，东部占10个，其余3个为中部省份。从东中西三大地带农民人均纯收入算术平均值看，1990年的中西部分别为东部的67%和57%，到1994年则下降为东部的61%和47%，从农民人均纯收入的增长速度看，三大地带差别则更为明显。1990～1994年间，东部地区农民人均纯收入年均增长达16.89%，高出全国平均水平近1.4个百分点，而中西部则仅为14.16%和11.84%，分别低于全国平均水平1.3和3.6个百分点。
由此可见，不同的地区从改革中分享到不同的利益，在整体发展的同时，也在不断形成和强化内部的差距，这不能不说是对社会公平的损害，而这种损害对建立有中国特色的社会主义是一个不谐之音，因此，中共中央明确指出要加大中西部地区改革开放的力度，逐步缩小这种差距。但是，在县域经济的未来发展中，如何在有效率的经济中实现社会公平，在社会公平中促进经济效率，是一个值得人们深思的重大问题。
（四）县级政府机构改革、职能转换滞后于经济的改革与发展
上层建筑的存在和发展必须适应生产力的发展水平，这是人类社会发展的客观规律。但从我国县域发展的现状考察，县级政府在机构设置、职能转换方面仍然存在许多问题。
从政府机构方面看，机构臃肿，人员过多。据调查，在我国，目前一个县（市）享受县级领导待遇的干部一般有80人左右，副科级以上的干部一般为300人左右，加上一般的管理干部，其阵容之大可想而知。同时，机构设置重迭的问题也十分严重，给人员臃肿客观上提供了条件。诚然，县作为中国经济体制的最基层的管理机构，头绪多，事情杂，任务具体，“上有千根线，下只一枚针”，但是机构的臃肿和人员的大量存在，已给本已虚弱的县级财政造成了十分沉重的压力，一些县政府已出现了拖欠干部工资的现象就是最好的说明。试想一个连管理干部的工资都难以兑现的县，又如何能集中财力进行经济发展的投资？如何谈得上县域经济的发展？
从政府职能方面考察，政府机构重迭、职能交叉、权责不明、权力过于集中是其弊端的主要表现形式，其后果是，在农村，出现了所谓“富不富，看支书”的非市场经济现象；在城镇，企业仍是行政部门的附属物，计划经济体制的影响难以从根本上缩小和消除；从政府本身看，由于所管的事情过细、过杂，难以集中精力致力于县域经济整体发展的规划和战略研究等等，这些和建立社会主义市场经济体制的要求是极不相称的。
应当指出，县域经济发展中的问题远非如此，以上列举的只是一些根本性的全局性的问题，另一方面，县域经济发展中的问题是随着改革的深入逐步显现的，因此，研究和分析县域经济发展的问题必须结合实际，进行动态考察，这才是实事求是的方法。
三、县域经济改革和发展的主要内容
我国的县域经济经过20年的发展已经取得了骄人的成绩，但这些成绩的取得，正是不断改革的结果，因此，我们必须牢固树立改革的观念，把我国县域经济的发展推向一个新的阶段。
（一）要把富民兴县作为县域经济改革与发展的出发点与归宿
改革的目的是为了发展，是为了解放生产力和发展生产力，在诸生产力要素中，人是最具活力，也是最关键的因素，改革与发展的着眼点要更多地落在人身上。以往一些地方的不成功就在于见物不见人，一想到发展的办法，就是几大战役、几大工程、几十个突破，一讲大好形势，就是一大批数字。但是对于民情如何、人心如何、经济发展的宏伟蓝图中是否有老百姓的蓝图在其中、种种光辉的数字能否给老百姓带来实实在在的利益，却关心甚少。还有的地方把经济环境搞得很死，一些执法部门和执法人员甚至站在广大群众的对立面，拼命管、卡、勒，把生产力中最活跃的因素束缚得很死，还谈什么致富、发展？因此，在实际工作中，我们必须认识到，改革的成败与经济发展的关键不是物，而是人，是千百万人民生机勃勃的创造，正可谓“成也人心，败也人心。”
（二）加速县级政府机构改革，转变县政府经济管理职能
为了加速县域经济的发展，必须对县级政府机构进行卓有成效的改革。县级政府机构改革，应根据中央关于地方机构改革“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率，重点是转变政府职能”的方针进行大胆的探索和突破。基于此，县级政府机构的改革应抓好如下两项工作，一是精简政府机构，构造适应社会主义市场经济体制要求的县级政府机构，二是减少人员，以提高工作效率和减轻财政压力。县级政府机构改革不在这两点上取得实质性的进展，就很难有新的突破和进展。
关于县级政府经济管理职能的转变，应根据“政企分开”的原则，按照“政府创造环境，社会发展经济”的思路进行。现在的问题是，政府既承担着经济增长的压力，又背着直接办企业而带来的企业管理、企业亏损、资产流失、资金投入等包袱，使政府陷于微观经济活动的事务之中，没有精力和财力搞基础设施建设，进行宏观调控和解决社会问题等在市场经济条件下本该由政府去做的工作。市场经济发展的历史和中国改革的实践均已证明，发展市场经济的活力和潜力不在政府，而在社会。政府应致力于良好的社会环境建设，以调动社会发展市场经济的积极性，使各类企业、自然人等一切力量都来创造经济增长点，只有这样，县域经济的发展才能走上多极支撑的轨道。
（三）以转机制、调结构等手段，振兴县域工业特别是乡镇企业
由于县域工业特别是乡镇企业的发展已成为县域经济发展的重要标志，也由于乡镇企业的发展中存在着增速下降、效益下滑的现实，因此，如何改变这种现实，并使乡镇企业得到进一步的发展，已成为县域经济发展的一个重要课题。
1.推行以股份合作制为主要形式的产权制度改革，促进乡镇企业经营机制的转换。乡镇企业在创立之初都有各级政府的参与与支持，其政企不分、产权不明的程度没有国有企业那么深，但仍很普遍。国有企业改革的理论和实践已经证明，政企不分、产权不明是企业经营的大敌，这种现象必须从根本上改革。股份合作制，通过劳动与资本的联合，使企业的职工联股、联利又联心，从而提高职工对资产的关切度和劳动的积极性，增强企业加强管理的内在动力，有效地实现产权清晰、政企分开。
2.调整产业结构，组建企业集团，形成规模效益。乡镇企业的另一个特点是规模小、分布零散，这一现象决定了它只能满足较低层次的市场需求，随着企业的发展和市场竞争的加剧，这类企业的发展便受到严重的制约。因此，应根据各地实际，按行业聚合组建企业集团，调整产业结构，把分散的小规模企业组合起来，形成规模优势，促进乡镇企业的发展。
3.推行科技进步，提高企业、经营者及生产人员的科技文化素质。针对我国大多数乡镇企业仍然沿用粗放型增长方式的现实，政府应采取相应的政策措施，引导乡镇企业立足于高起点，积极采用新技术、新工艺、新设备和新材料，加快技术改造，提高产品的技术含量，以此促进其向集约型增长方式的转变。另一方面，乡镇企业的发展，必须把人才开发、企业全员素质的提高放在企业发展的首要地位，以此为基础，更新落后的经营管理观念，引进现代先进的管理方法，切实提高乡镇企业的经营管理水平。这一点对大多是农民出身的乡镇企业的生产、经营、管理人员而言，有特别重要的意义。
（四）加快民营经济发展，积极探索县域“国有转民营”的途径和方式
民营经济即非国营经济，是指除国有国营以外的其他所有制形式和经营方式的总称。目前，民营经济已成为我国经济发展特别是县域经济发展中一个新的经济增长点。民营经济以其特有的经营机制和灵活的市场适应力显示出强大的生命力，鼓励其积极参与国有企业改革，支持民营企业家参与国有小企业的产权重组，既盘活国有资产，又壮大民营经济。县域“国有转民营”可供选择的途径和方式主要有：竞价拍卖、出让产权、零价转让、股份合作、租赁经营、整体兼并、合资合作、委托经营、依法破产和政府弃权等等。要根据县域经济的实际情况，有计划有步骤地选用，避免“一刀切”和“一阵风”，并在改革和实践中不断创新，探索适合中国国情的“国有转民营”的有效途径。
（五）大力推进农业产业化，促进农业和农村经济的持续发展
农业在国民经济中处于基础地位，是县域经济的一个主要组成部分。按照产业化组织发展农业，是发展社会主义市场经济的必然要求。以国内外市场为导向，提高经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、产品，按照产供销、种养加、贸工农、经科教一体化原则经营，实行多层次、多形式、多元化的优化组合，发展各具特色的产业实体或体系，从而形成区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理。这既是把农业和农民引向市场的有效组织形式，也是农村经济管理体制的改革和创新。近年来，我国一些县域，按照这一思路，结合本县实际，突出重点，取得了可喜的成绩。
（六）积极发展小城镇、加快城乡一体化进程
由于经济和社会发展的非均衡性，而城镇在县域经济发展的非均衡系统中处于优势地位，它能集中各种生产要素，是一定区域内政治、经济、文化的中心，是资金、人才、信息及各种生产资料的集散地，容易成为县域经济发展的重要突破口和新的增长核心，要树立全新的观念，树立工业与农业、乡镇与农村并重的县域经济发展战略，加快小城镇建设，把农村发展的重心逐步向城镇转移，以城镇带动农村的发展，从而促进城乡一体化，加速农村的现代化进程。
四、以科学的规划为指导，推进县域经济的改革与发展
县域经济改革、发展与规划三者之间相互联系，相互促进。改革是动力，发展是目的，规划是手段。“凡事预则立，不预则废”。县域经济要发展、要取胜，首先要有正确的发展战略和规划。在科学的理论和方法指导下，结合各县（市）的实际情况，加强对市场状况的宏观经济势态的预测和分析，研究和制定县域经济与社会发展战略和规划，不仅是县级政府及其综合管理部门的重要职责，而且对于实现县域经济的振兴，因地制宜寻求改革之路，形成各具特色的县域发展之道，具有十分重要的现实意义和理论意义。
研究和制定县域经济与社会发展战略和规划，既要符合国家和省（市）的总体发展战略和规划目标的要求，又要密切结合各县（市）的实际情况和特点；既要正确分析和把握宏观形势的发展趋势和政策走向，又要加强市场预测，掌握正确的规划方法。只有制定科学的、切实可行的发展战略和规划，才能对县域经济和社会发展起到指导作用。此项内容本书将在第九章详细介绍。