第二节　项目决策程序与责任

一、项目决策程序

投资项目决策程序一般分为以下八大类：

（一）审批制项目决策程序

政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资性资金的安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。本节所称的审批制项目，主要是指采取直接投资和资本金注入的政府投资项目。其他政府资金性投资项目，除参照执行审批制项目决策程序外，还应按照国家相关规定编制项目资金申请报告，执行相关审批程序。

根据《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》，政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。

政府投资项目实行审批制，包括审批项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计。除情况特殊影响重大的项目需要审批开工报告外，一般不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。

实行审批制决策的项目，是指使用政府直接投资、资本金注入的建设项目。其策划与决策的程序如下（图1-1）。

1.编制项目建议书（初步可行性研究报告）

实行审批制的项目，必须依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划内的重大项目，并与中期财政规划相衔接。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。项目单位根据规划要求委托有资质的工程咨询机构编制项目建议书（初步可行性研究报告），对项目建设的必要性、功能定位和主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析。

由国家发展改革委负责审批的项目，其项目建议书由具备相应资质的甲级工程咨询机构编制。

2.项目建议书的受理与审批

项目建议书编制完成后，按照规定的程序和事权，报送项目审批部门审批。申请安排中央预算内投资3000万元及以上的项目，以及需要跨地区、跨部门、跨领域统筹的项目，由国家发展改革委审批或者由国家发展改革委委托中央有关部门审批，其中特别重大项目由国家发展改革委核报国务院批准；其余项目按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委。

项目审批部门对符合有关规定、确有必要建设的项目，批复项目建议书（一般称项目立项），并将批复文件抄送城乡规划、国土资源、环境保护等部门。如有必要，项目审批部门在受理项目建议书后委托入选的工程咨询机构进行评估。

项目审批部门在批准项目建议书之后，应当按照有关规定进行公示。公示期间征集到的主要意见和建议，作为编制和审批项目可行性研究报告的重要参考。

3.编制项目可行性研究报告

项目建议书批准后，项目单位应当委托工程咨询机构编制可行性研究报告，对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，并按照有关规定取得相关行政许可或审查意见，向城乡规划、国土资源、环境保护等部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价、节能等审批手续。可行性研究报告的编制格式、内容和深度应当达到规定要求。

由国家发展改革委负责审批的项目，其可行性研究报告应当由具备相应资质的甲级工程咨询机构编制。

经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。

4.项目可行性研究报告的受理与审批

项目可行性研究报告编制完成后，由项目单位按照原申报程序和事权向原项目审批部门申报可行性研究报告，并应附以下文件：①城乡规划行政主管部门出具的选址意见书；②国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；③环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；④项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表（需附地方有关部门出具的节能审查意见）；⑤根据有关规定应当提交的其他文件。

在项目审批部门受理项目可行性研究报告后，一般按规定时限委托相应资质的入选工程咨询机构进行项目评估。承担咨询评估任务的工程咨询机构不得承担同一项目建议书和可行性研究报告的编制工作。特别重大的项目还应实行专家评议制度。

项目审批部门对符合有关规定、具备建设条件的项目，批准项目可行性研究报告，并将批复文件抄送城乡规划、国土资源、环境保护等部门。

对于项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的直接投资项目，项目审批部门应当在批复可行性研究报告时要求实行代理建设制度（简称“代建制”　），通过招标方式选择具备工程管理资质的工程咨询机构，作为项目管理单位负责组织项目的建设实施。

5.转入项目实施准备阶段，组织初步设计

经批准的项目可行性研究报告是确定建设项目的依据。项目单位可依据批复文件，按照规定要求向城乡规划、国土资源等部门申请办理规划许可、正式用地手续等，并委托具有相应资质的设计单位组织初步设计。

对于政府以资本金注入方式投入的项目，要确定出资人代表。创新不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资项目的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。

为鼓励政府和社会资本合作，各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），明确要求推广政府和社会资本合作（PPP）模式，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。为使PPP项目纳入正常的基本建设程序，这类项目的决策一般仍应按照政府投资项目审批制项目策划和决策要求进行立项、决策，然后按照PPP模式的内涵、功能作用、适用范围和管理程序规定，按政府和社会资本合作（PPP）项目决策程序（详见本小节“（四）”　部分）管理。

（二）核准制项目决策程序

实行核准制的投资项目范围和权限，由国务院颁发的《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院第673号令）和《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（简称《核准目录》）确定。

实行核准制决策的项目，是指企业不使用政府性资金，列入国务院颁发的《核准目录》内的重大项目和限制类项目。为落实企业投资自主权，坚持企业投资核准范围最小化，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。对关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的，应将相关事项以清单方式列明，最大限度缩减核准事项。实行企业投资项目“三个清单”　管理制度，包括企业投资项目管理负面清单制度，除目录范围内的项目外，一律实行备案制，由企业按照有关规定向备案机关备案；企业投资项目管理权力清单制度，将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来，严格遵循职权法定原则，规范职权行使，优化管理流程；企业投资项目管理责任清单制度，厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项，明确责任主体，健全问责机制。　“三个清单”　实行动态管理机制，根据情况变化适时调整，做到依法、公开、透明。

实行核准制的企业投资项目，应当向核准机关提交项目申请书，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告程序。

企业投资项目策划与决策是一个逐步研究深化的过程，从投资机会研究，到预可行性研究，再到可行性研究，建设内容和方案逐步优化完善，投资价值也逐渐明晰。按照公司法人治理结构的权责划分，企业投资项目一般由企业的战略投资部门研究提出，经经理层讨论后，报决策层审定，特别重大的投资决策还要报股东大会讨论通过。有的企业投资项目，是由项目发起人及其他投资人出资，组建具有独立法人资格的项目公司，出资人或其授权机构对工程项目进行投资决策。

实行核准制的企业投资项目策划与决策程序如图1-2所示。

实行企业投资核准制项目的核准程序一般为：

1.编制项目申请书

《政府核准的投资项目目录（2016年本）》内企业投资的重大项目和限制类项目，在完成企业内部决策之后，项目申请书由企业自主组织编制，任何单位和个人不得强制企业委托中介服务机构编制项目申请书。核准机关应当制定并公布项目申请书示范文本，明确项目申请书编制要求。

项目申请书应当主要包括以下内容：①企业基本情况；②项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；③项目利用资源情况分析及对生态环境的影响分析；④项目对经济和社会的影响分析。法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件。

2.报送项目申请书

由地方政府核准的企业投资项目，应按照地方政府的有关规定，向相应地方的核准机关报送项目申请书。

由国务院有关部门核准的项目，企业可以通过项目所在地省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府有关部门（以下称地方人民政府有关部门）转送项目申请书，地方人民政府有关部门应当自收到项目申请书之日起5个工作日内转送核准机关。

由国务院核准的项目，企业通过地方人民政府有关部门转送项目申请书的，地方人民政府有关部门应当在规定的期限内将项目申请书转送国务院投资主管部门，由国务院投资主管部门审核后报国务院核准。

3.项目受理与项目核准

核准机关在受理项目申请书后，应当从下列方面对项目进行审查：

（1）是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；

（2）是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策；

（3）是否合理开发并有效利用资源；

（4）是否对重大公共利益产生不利影响。

项目涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责的，核准机关应当书面征求其意见，被征求意见单位应当及时书面回复。

核准机关对项目予以核准的，应当向企业出具核准文件；不予核准的，应当书面通知企业并说明理由。由国务院核准的项目，由国务院投资主管部门根据国务院的决定向企业出具核准文件或者不予核准的书面通知。

实行核准制的投资项目，政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续，只保留选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件；按照并联办理、联合评审的要求，相关部门要协同下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式。

在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。

（三）备案制项目决策程序

对企业投资项目实行备案制，是投资体制改革精简审批、简政放权的重要内容，是改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力，确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键措施。根据《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》和国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》，除《核准目录》范围以外的企业投资项目，一律实行备案制。

实行备案制的企业投资项目，由企业自主决策，按照属地原则，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：

（1）企业基本情况；

（2）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；

（3）项目总投资额；

（4）项目符合产业政策的声明。

企业应当对备案项目信息的真实性负责。

备案机关收到规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。

已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的，应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续，并通知有关部门。

企业投资项目的备案制，既不同于传统的审批制，也不同于投资体制改革决定中所规定的核准制。备案制的决策程序更加简便，内容也更简略。

项目备案申请单位依据《项目备案证明》和项目备案代码，办理规划、土地、施工、环保、消防、市政、质量技术监督、设备进口和减免税确认等后续手续。

为进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。

企业投资备案项目策划与决策程序如图1-3所示。

（四）政府和社会资本合作（PPP）项目决策程序

实施政府和社会资本合作（PPP）项目决策程序的项目，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系的建设和运营模式的项目。　《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）在完善政府投资体制中明确提出鼓励政府和社会资本合作，各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。

这类项目的决策，一般仍应纳入正常的基本建设程序，按照审批制项目决策程序要求，编制项目建议书、项目可行性研究报告，进行相应的立项、决策审批。在此基础上，按照PPP模式的内涵、功能作用、适用范围和管理程序等规定，完善决策程序。

1.识别、筛选适用PPP模式备选项目，列入项目年度和中期开发计划

根据经济社会发展规划，从准备建设的公共服务、基础设施项目库中及时筛选PPP模式的适用项目，进行培育开发。投资主管部门、财政部门会同行业主管部门，经过对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

2.项目准备，编制实施方案，交联审机构审查

县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，指定项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作，会同行业管理部门建立联审机制，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，组织编制实施方案报告，并提交联审机构审查。

实施方案的内容主要包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等方面，应重点明确项目经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。

项目实施机构应对公共服务类项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

（五）投资补助和贴息项目决策程序

根据国家发展改革委发布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2016年第45号令），投资补助是指国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助；投资贴息是指国家发展改革委对符合条件，使用了中长期银行贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。投资补助和贴息资金均为无偿投入，重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域，具体包括公益性和公共基础设施、农业和农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理和国家安全、符合国家有关规定的其他公共领域。对欠发达地区，特别是革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特殊困难地区的投资项目应当适当倾斜。

实施投资补助和贴息项目决策程序的项目，是指地方政府投资项目或企业投资核准或备案项目中需要申请中央预算内投资补助或贴息的项目。申请投资补助或者贴息资金的项目，应当列入三年滚动投资计划，并通过投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”　）完成审批、核准或备案程序（地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批），并提交资金申请报告。投资补助和贴息资金应当用于计划新开工或续建项目，原则上不得用于已完工项目。项目的投资补助和贴息金额原则上应当一次性核定，对于已经足额安排的项目，不得重复申请。同一项目原则上不得重复申请不同专项资金。这类项目的决策程序主要是：

1.制定工作方案，发布申报公告或通知

国家发展改革委根据《产业结构调整指导目录》、《国家产业技术政策》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，以及其他相关专项规划和产业政策，首先制定工作方案或管理办法，明确投资补助和贴息的、预定目标、实施周期、支持范围、资金安排方式、工作程序、监督管理等主要内容，并针对不同行业、不同地区、不同性质投资项目的具体情况，确定相应的投资补助和贴息标准，作为各专项投资补助和贴息项目管理的具体依据。

2.编制、汇总资金申请报告

需要申请投资补助或者贴息资金的项目由项目单位编制资金申请报告，按程序报送项目汇总申报单位。

资金申请报告应当包括以下内容：

（1）项目单位的基本情况；

（2）项目的基本情况，包括在线平台生成的项目代码、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况等；

（3）项目列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批（核准、备案）情况；

（4）申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据；

（5）工作方案或管理办法要求提供的其他内容。项目单位应对所提交的资金申请报告内容的真实性负责。

3.资金申请报告的初审和申报

项目汇总申报单位按照工作方案要求，对资金申请报告提出审核意见，并汇总报送国家发展改革委。

资金申请报告可以单独报送，或者与年度投资计划申请合并报送。各省、自治区、直辖巿和计划单列巿、新疆生产建设兵团发展改革委（以下简称省级发展改革委）、计划单列企业集团和中央管理企业等为项目汇总申报单位。

项目汇总申报单位应当对资金申请报告的下列事项进行审核，并对审核结果和申报材料的真实性、合规性负责。

（1）符合有关规定的资金投向和申请程序；

（2）符合有关专项工作方案或管理办法的要求；

（3）项目的主要建设条件基本落实；

（4）项目已经列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批（核准、备案）。

4.资金申请报告的批复和下达

国家发展改革委应当按规定要求内容受理资金申请报告，并附以下文件的复印件：①实行审批管理的政府投资项目的可行性研究报告或者初步设计批复文件；②实行核准管理的企业投资项目的项目申请书核准批复文件；③实行备案管理的企业投资项目的备案意见。

国家发展改革委受理资金申请报告后，视具体情况对相关事项进行审查，确有必要时可以委托相关单位进行评审。项目单位被列入联合惩戒合作备忘录黑名单的，国家发展改革委不予受理其资金申请报告。对于同意安排投资补助或者贴息资金的项目，国家发展改革委应当批复其资金申请报告。资金申请报告可以单独批复，或者在下达投资计划时合并批复。批复资金申请报告应当确定给予项目的投资补助或者贴息金额，并根据项目实施和资金安排情况，一次或者分次下达投资计划。

采用贴息方式的，贴息资金总额根据项目符合贴息条件的贷款总额，按当地贴息率和贴息年限计算确定。贴息率应当不高于当期银行中长期贷款利率的上限。

对于补助地方的数量多、范围广、单项资金少的和下达年度投资规模计划时无法明确到具体项目的，国家发展改革委可以打捆或切块下达年度投资计划。

（六）国外贷款项目决策程序

根据国家发展改革委发布的《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（2005年第28号令），国际金融组织和外国政府贷款（简称国外贷款）项目，是指借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等的投资项目。国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理。主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展以及适应当前引进先进技术、设备和管理理念的新需求。

实施国外贷款项目决策程序的项目，是指利用国际金融组织和外国政府贷款，按政府投资资金管理的投资项目。这类项目的决策程序一般为：

1.编制国外贷款备选项目规划

国外贷款备选项目规划是项目对外开展工作的依据。借用国外贷款的项目必须纳入国外贷款备选项目规划。国家发展改革委按照国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则和要求，编制国外贷款备选项目规划，并据此制定、下达年度项目签约计划。

世界银行、亚洲开发银行贷款和日本政府日元贷款备选项目规划由国家发展改革委提出，商财政部后报国务院批准。

2.申报纳入国外贷款备选项目

国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业向国家发展改革委申报纳入国外贷款规划的备选项目。

国务院行业主管部门申报的项目，由地方政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，应当同时出具省级发展改革部门及有关部门意见。

申报纳入国外贷款的备选项目材料应包括以下内容：①项目简要情况；②项目建设必要性；③拟申请借用国外贷款的类别或国别；④贷款金额及用途；⑤贷款偿还责任。

纳入国外贷款备选的项目，应当区别不同情况履行相应审批、核准或备案手续：

（1）由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理，其项目建议书、可行性研究报告由国家发展改革委审批或审核后报国务院审批。

（2）由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国家发展改革委的有关规定执行。除应当报国务院及国家发展改革委审批的项目外，其他项目的可行性研究报告均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。

（3）由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，参照《政府核准的投资项目目录》的规定办理。凡《政府核准的投资项目目录》所列的项目，其项目申请书分别由省级发展改革部门、国家发展改革委核准或由国家发展改革委审核后报国务院核准；《政府核准的投资项目目录》之外的项目，报项目所在地省级发展改革部门备案。

3.编制、提交项目资金申请报告

项目纳入国外贷款备选项目并完成审批、核准或备案手续后，项目用款单位应按国家规定要求编制项目资金申请报告并须向所在地省级发展改革部门提出项目资金申请报告。项目资金申请报告由省级发展改革部门初审后，报国务院发展改革部门审批；国务院行业主管部门、计划单列企业集团和中央管理企业的项目资金申请报告，直接报国家发展改革委审批。

由国务院及国家发展改革委审批的项目可行性研究报告，应当包括项目资金申请报告内容，不再单独审批项目资金申请报告。

项目资金申请报告应当附以下文件：①项目批准文件（项目可行性研究报告批准文件、项目申请书核准文件或项目备案文件）；②国际金融组织和日本国际协力银行贷款项目，提供国外贷款机构对项目的评估报告；③国务院行业主管部门提出项目资金申请报告时，如项目需地方政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，出具省级发展改革部门及有关部门意见；④申请使用限制性采购的国外贷款项目，出具对国外贷款条件、国外采购比例、设备价格等比选结果报告。

4.项目资金申请报告的审批

国家发展改革委按规定条件受理项目资金申请报告，其审批的条件是：

（1）符合国家利用国外贷款的政策及使用规定；

（2）符合国外贷款备选项目规划；

（3）项目已按规定履行审批、核准或备案手续；

（4）国外贷款偿还和担保责任明确，还款资金来源及还款计划落实；

（5）国外贷款机构对项目贷款已初步承诺。

国务院及国家发展改革委对项目可行性研究报告或资金申请报告的批准文件，是对外谈判、签约和对内办理转贷生效、外债登记、招标采购和免税手续的依据。

未经国务院及国家发展改革委审批可行性研究报告或资金申请报告的项目，有关部门和单位不得对外签署贷款协定、协议和合同，外汇管理、税务、海关等部门及银行不予办理相关手续。

为适应新形势下利用国外贷款的新要求，国家发展改革委、财政部《关于国际金融组织和外国政府贷款管理改革有关问题的通知》（发改外资〔2015〕440号），要求依据“顶层设计、简政放权、公开透明”　的原则，进一步研究优化整合国外贷款管理程序，以充分利用国外优惠贷款资源支持国家重点领域改革，统筹国外贷款项目规划方式改革，研究取消国外贷款项目资金申请报告和国际金融组织贷款谈判请示、引入第三方评估等改革措施，拟成熟一项、推动一项，并在相关法规中予以明确。

（七）外商投资项目决策程序

目前我国已形成了对外开放新格局、新体制，利用外资持续保持高水平，2015年使用外商直接投资（不含银行、证券、保险）增至1263亿美元，而且更加注重吸收国外技术创新能力、先进管理经验以及高素质人才，进一步引进高端制造业，扩大开放服务业。

对于外商投资项目，政府对企业提交的项目申请书或备案申请，除从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审核外，还要从市场准入、资本项目管理等方面进行审核。

根据国家发展改革委《外商投资项目核准和备案管理办法》（2014年第12号令），对中外合资、中外合作、外商独资、外商投资合伙、外商并购境内企业、外商投资企业增资及再投资项目等各类外商投资项目，实行核准和备案两种方式分类管理，分别为：

1.外商投资项目核准决策程序

实施外商投资项目决策程序的项目，是指根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》对各类外商投资执行核准决策程序的项目。其核准的事权，按照国家颁发的《外商投资产业指导目录》执行。

对于《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资（含增资）3亿美元及以上的限制类项目，由国务院主管部门核准，其中总投资（含增资）20亿美元及以上报国务院备案。总投资（含增资）3亿美元以下的限制类（不含房地产）项目，下放省级政府核准。

由地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限。

按核准权限属于国家发展改革委核准的项目，其决策程序为：

（1）编制项目申请书。项目申请单位按国家有关要求和内容编制项目申请书，并向项目所在地省级发展改革部门报送项目申请书。项目申请书应包括以下内容：①项目及投资方情况；②资源利用和生态环境影响分析；③经济和社会影响分析。

外国投资者并购境内企业的项目申请书应包括并购方情况，并购安排，融资方案和被并购方情况，被并购后经营方式、范围和股权结构，所得收入的使用安排等。

项目申请书应附以下文件：①中外投资各方的企业注册证明材料及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、利润表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；②投资意向书，增资、并购项目的公司董事会决议；③城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；④国土资源行政主管部门出具的用地预审意见（不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建项目，可以不进行用地预审）；⑤环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；⑥地方节能审查机关出具的节能审查意见；⑦以国有资产出资的，需由有关主管部门出具的确认文件；⑧根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件。

（2）项目申请书初审。项目所在地省级发展改革部门对项目申请书提出初审意见后，向国家发展改革委报送项目申请书。计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委报送项目申请书，并附项目所在省级发展改革部门的意见。

（3）受理项目申请书。项目核准机关在受理项目申请书后对需要进行评估论证的重点问题委托有资质入选的咨询机构进行评估论证，接受委托的咨询机构应在规定的时间内提出评估报告。

对于可能会对公共利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。

（4）项目申请书核准审批。项目核准机关自受理项目核准申请之日起20个工作日内（委托咨询评估和进行专家评估所需的时间不在规定的核准期限的计算时间内），完成对项目申请书的核准。如20个工作日内不能做出核准决定的，由本部门负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申报单位。对外商投资项目核准的条件包括：①符合国家有关法律法规和《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》的规定；②符合发展规划、产业政策及准入标准；③合理开发并有效利用了资源；④不影响国家安全和生态安全；⑤对公众利益不产生重大不利影响；⑥符合国家资本项目管理、外债管理的有关规定。

对予以核准的项目，项目核准机关应向项目申请单位出具书面核准文件，并抄送同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等相关部门；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由，并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

2.外商投资项目备案决策程序

对于在《核准目录》和《外商投资产业指导目录》规定核准范围以外的外商投资项目，由地方政府投资主管部门备案。外商投资项目备案，需符合国家有关法律法规、发展规划、产业政策及准入标准，符合《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》。

拟申请备案的外商投资项目，需由项目申请单位向地方投资主管部门提交项目和投资方基本情况等信息，并附中外投资各方的企业注册证明材料、投资意向书及增资、并购项目的公司董事会决议等其他相关资料。

（八）境外投资项目决策程序

当前，我国对外开放的境外投资环境和内在条件都发生了深刻变化，在积极引进国外资金、技术和管理的同时，大力实施“走出去”　战略，特别是加快推进“一带一路”　建设，我国共对156个国家和地区的境外企业进行了非金融类直接投资，对外投资额已超过我国利用外商投资额，成为净资本输出国。

根据国家发展改革委《境外投资项目核准和备案管理办法》（2014年第9号令），境外投资项目是国内各类法人（简称投资主体）以新建、购并、参股、增资和注资等方式进行的境外投资项目，以及投资主体以提供融资或担保等方式通过其境外企业或机构实施的境外投资项目。所称的境外投资项目，是指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的项目。

实施境外投资项目决策的项目是指国内投资主体对境外投资项目进行决策的项目，国家根据不同情况对境外投资项目分别实行核准和备案管理。其核准或备案的主流程与外商投资项目决策程序相近，但由于境外投资项目涉及国内不同的行业主管部门，受我国法律允许境外投资领域限制和满足决策的法规、文化、环境条件和信息依据情况复杂，根据我国投资体制改革的有关法规，仍需从维护国家经济安全、符合产业政策、保障公共利益、资本项目管理等公共管理角度进行项目核准或备案管理。国家发展改革委会同有关部门加强对企业境外投资的宏观指导、投向引导和综合服务，并通过多双边投资合作和对话机制，为投资主体实施境外投资项目积极创造有利的外部环境。

为提高境外投资项目决策水平，降低投资风险，在实施境外投资项目决策程序中，应重点把握境外投资项目的界定和内涵。根据《境外投资项目核准和备案管理办法》，境外投资项目的界定和内涵主要是：

（1）投资主体。可分两类情况，一是在中国境内的各类法人，包括各类工商企业、国家授权投资的机构和部门、事业单位等，也包括自然人；二是由国内投资主体控股的境外企业或机构。

（2）投资地区。除中华人民共和国所属的香港特别行政区、澳门特别行政区按《境外投资项目核准和备案管理方法》执行，台湾地区参照《境外投资项目核准和备案管理方法》规定，另行制定具体管理办法外，其他境外地区执行《境外投资项目核准和备案管理方法》。

（3）境外出资额。境外投资项目中方投资额，包括为境外投资项目投入的货币，有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债券等资产和权益或提供担保的总额。

（4）投资形式。包括各类新建项目及改扩建项目的初始投资、再投资，还包括收购、购并、参股、增资扩股等权益投资活动，以及对境外投资提供担保的行为等。

（5）投资目的。包括获得境外资产或经营所有权、经营管理权及其他相关权益，如收益分配权、资产支配权、资源勘探或开发权等。

（6）法律允许。我国和投资所在国（地区）法律允许投资的行业或领域等。投资主体凭核准文件或备案通知书，依法办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续；对于未按规定权限和程序核准或备案的项目，有关部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。

境外投资项目实行核准和备案两种方式分类管理，分别为：

1.境外投资项目核准决策程序

中方投资额3亿美元及以上的境外投资项目，报国务院投资主管部门备案。涉及敏感国家和地区、敏感行业的投资项目不分限额，由国务院投资主管部门核准。其中，中方投资额20亿美元及以上，并涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准。所称敏感国家和地区，包括未建交和受国际制裁的国家和地区，发生战争、内乱等的国家和地区；所称敏感行业，包括基础电信运营，跨境水资源开发利用，大规模土地开发，输电干线、电网，新闻传媒等行业。

由国家发展改革委核准或由国家发展改革委审核意见报国务院核准的境外投资项目，地方企业直接向所在地的省级政府发展改革部门提交项目申请书，由省级政府发展改革部门提出审核意见后报国家发展改革委；中央管理企业由集团公司或总公司直接向国家发展改革委报送项目申请书。

项目申请书主要包括项目名称、投资主体情况、项目必要性分析、背景及投资环境情况、项目实施内容、投融资方案、风险分析等内容。其示范编制大纲由国家发展改革委发布。项目申请书应附以下附件：①公司董事会决议或相关出资决议；②投资主体及外方资产、经营和资信情况文件；③银行出具的融资意向书；④以有价证券、实物、知识产权或技术、股权等资产权益出资的，按资产权益的评价值或公允价值核定出资额，并应提交具备相应资质的会计师事务所、资产评估等中介机构出具的审计报告、资产评估报告及有权机构的确认函，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；⑤投标、并购或合资合作项目，应提交中外方签署的意向书或框架协议等文件。

国家发展改革委有关项目申请书的受理、委托入选工程咨询机构评估以及核准时限、核准或不予核准的书面决定通知、依法申请行政复议或者提起行政诉讼权利等，与企业投资项目核准制要求相似。

国家发展改革委核准境外投资项目的条件为：

（1）符合国家法律法规和产业政策、境外投资政策；

（2）符合互利共赢、共同发展的原则，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反我国缔结或参加的国际条约；

（3）符合国家资本项目管理相关规定；

（4）投资主体具备相应的投资实力。

中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。国家发展改革委收到项目信息报告后，对符合国家境外投资政策的项目出具确认函。所称境外收购项目，是指投资主体以协议、要约等方式收购境外企业全部或部分股权、资产或其他权益的项目；所称境外竞标项目，是指投资主体参与境外公开或不公开竞争性投标等方式获得境外企业全部或者部分股权、资产或其他权益的项目；所称对外开展实质性工作，是指对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家或地区政府审查部门提出申请。

2.境外投资项目备案决策程序

除境外投资实施项目核准制以外的境外投资项目（指《境外投资项目核准和备案管理办法》第七条规定之外的境外投资项目）实行备案管理。其中，中央管理企业实施的境外投资项目、地方企业实施的中方投资额3亿美元及以上境外投资项目，由国家发展改革委备案；地方企业实施的中方投资额3亿美元以下境外投资项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级政府投资主管部门备案。

属于国家发展改革委备案的项目，地方企业应填报境外投资项目备案申请表并附有关附件，直接提交所在地的省级政府发展改革部门，由省级政府发展改革部门报送国家发展改革委；中央管理企业由集团公司或总公司向国家发展改革委报送备案申请表及有关附件。

国家发展改革委对申请备案的境外投资项目，主要从是否属于备案管理范围，是否符合相关法律法规、产业政策和境外投资政策，是否符合国家资本项目管理相关规定，是否危害国家主权、安全、公共利益，以及投资主体是否具备相应投资实力等进行审核。并按规定时限对符合备案条件的境外投资项目出具备案通知书；对不予备案的境外投资项目，以书面决定方式通知申报单位并说明理由，投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。